尋找稀土案的破局之路
自2010年年底G20召開以來(lái)，中國(guó)管制稀土出口這一議題一直是中國(guó)與歐美日等國(guó)之間重大的經(jīng)貿(mào)爭(zhēng)議焦點(diǎn)。中國(guó)限制稀土出口給國(guó)外稀土應(yīng)用大國(guó)帶來(lái)了強(qiáng)烈的危機(jī)感，這一行動(dòng)不僅受到了歐美日等進(jìn)口國(guó)的指責(zé)，而且正面臨歐美日等國(guó)起訴至WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的壓力。
這是美歐日首次同時(shí)提出訴訟。對(duì)照歷史經(jīng)驗(yàn)，如果歐美日等國(guó)家和地區(qū)對(duì)中國(guó)稀土出口配額問題向WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制進(jìn)行申訴，申訴的焦點(diǎn)主要集中在以下兩個(gè)方面:第一，中國(guó)稀土材料出口限制的法律是否符合WTO規(guī)定:GATT第20條(g)項(xiàng)(即有關(guān)資源進(jìn)出口限制的規(guī)定，即GATT不得妨礙成員方實(shí)施“與保護(hù)可用竭的自然資源有關(guān)的措施，且與限制國(guó)內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)措施同時(shí)實(shí)施�！�)；第二，中國(guó)出口關(guān)稅是否符合例外情形。
第一個(gè)問題要援引GATT第20條(g)項(xiàng)的規(guī)定。從WTO爭(zhēng)端解決實(shí)踐角度來(lái)看，中國(guó)要成功援引該條款，必須證明以下三點(diǎn):(1)限制措施所保護(hù)的對(duì)象必須是“可用竭的自然資源”。(2)采取的限制措施必須是與保護(hù)可用竭的自然資源有關(guān)的措施。(3)措施與限制國(guó)內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)一同實(shí)施。顯然，稀土是一種不可再生的自然資源，在開采過(guò)程中會(huì)被用竭。當(dāng)前，中國(guó)為了滿足外國(guó)稀土材料的需求而無(wú)節(jié)制開采，使資源和環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞。因此，中國(guó)限制國(guó)內(nèi)稀土生產(chǎn)和稀土出口，是基于國(guó)內(nèi)環(huán)境保護(hù)以及非可再生資源保護(hù)因素的考慮。合乎第一項(xiàng)和第二項(xiàng)的規(guī)則。
按照WTO規(guī)則理解第三項(xiàng)規(guī)定，如果一國(guó)針對(duì)本國(guó)可用竭的資源實(shí)施對(duì)外貿(mào)易限制，而在國(guó)內(nèi)卻沒有相應(yīng)配套的限制措施，將被疑是變相的貿(mào)易保護(hù)措施，而非真正以保護(hù)資源為目的。因此，GATT20條(g)款要求此類措施與限制國(guó)內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)一同實(shí)施。中國(guó)在國(guó)內(nèi)稀土開采和消費(fèi)方面尚未采取相應(yīng)的限制措施，因此這一點(diǎn)可能成為中國(guó)在該場(chǎng)訴訟中的軟肋。但是，從近幾年顯示數(shù)據(jù)可以看出，中國(guó)在限制出口的同時(shí)更多的是縮緊了國(guó)內(nèi)的生產(chǎn)量。但從法律角度看來(lái)，我國(guó)需要向WTO證明采取了相應(yīng)的國(guó)內(nèi)限制生產(chǎn)或消費(fèi)措施，為稀土出口配額措施的正當(dāng)性作辯護(hù)。
第二個(gè)問題涉及稀土出口稅。2001年簽訂的《中國(guó)入世議定書》的“附件6:實(shí)施出口稅的產(chǎn)品”中共囊括84種產(chǎn)品，并有補(bǔ)充注釋內(nèi)容為“中國(guó)確認(rèn)本附件中所含關(guān)稅水平為最高水平，不得超過(guò)。中國(guó)進(jìn)一步確認(rèn)將不提高現(xiàn)行實(shí)施稅率，但例外情況除外。如出現(xiàn)此類情況，中國(guó)將在提高實(shí)施關(guān)稅前，與受影響的成員進(jìn)行磋商，以期找到雙方均可接受的解決辦法�！逼渲校⊥�(出口鏑、鋱是25%的關(guān)稅，出口鑭、鈰、鐠、釹是15%關(guān)稅)并未出現(xiàn)在協(xié)定書的可實(shí)施出口稅的產(chǎn)品中。至于特殊情況的例外，根據(jù)爭(zhēng)端解決機(jī)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，能夠獲得認(rèn)可的特殊情況極其罕見。并且，即使符合，中國(guó)能夠證明特殊情況的存在，附件6還規(guī)定了在采取提高出口關(guān)稅之前，中國(guó)必須滿足一些程序性要件，例如“與受影響的成員事先磋商”。而顯然，中國(guó)并沒有履行這些程序。WTO極其重視國(guó)家與國(guó)家之間的談判溝通。因此，在缺乏合作、溝通的前提下，獨(dú)自提高關(guān)稅的辦法無(wú)疑在現(xiàn)行WTO框架下是不具有正當(dāng)性的。
雖然此次訴訟的焦點(diǎn)圍繞在出口配額和出口關(guān)稅上，但同時(shí)使我國(guó)稀土行業(yè)發(fā)展中的內(nèi)部問題凸顯。我國(guó)稀土行業(yè)發(fā)展中長(zhǎng)期存在非法開采屢禁不止、冶煉分離產(chǎn)能擴(kuò)張過(guò)快、生態(tài)環(huán)境破壞和資源浪費(fèi)嚴(yán)重、高端應(yīng)用研發(fā)滯后、出口秩序較為混亂等一系列問題。而政府旨在通過(guò)實(shí)施出口配額，加收出口賦稅及費(fèi)用等措施來(lái)整頓稀土市場(chǎng)持續(xù)十幾年的混亂局面，不能在根本上扭轉(zhuǎn)我國(guó)稀土開發(fā)以及出口產(chǎn)業(yè)的不利局面，這種方法也并非長(zhǎng)久之策。我們必須對(duì)我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)所處的內(nèi)外困局作全面分析，找出癥結(jié)所在，從戰(zhàn)略高度找到一條適合我國(guó)的破局之路。這一突破口就在于對(duì)內(nèi)要加強(qiáng)監(jiān)管力度、提高產(chǎn)業(yè)集中度、以出口結(jié)構(gòu)優(yōu)化和技術(shù)研發(fā)為著力點(diǎn)，推動(dòng)我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化整合；對(duì)外要積極展開雙邊磋商和談判，緩解我國(guó)稀土國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端的壓力，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)稀土市場(chǎng)秩序的治理，體現(xiàn)WTO框架下的公平貿(mào)易原則，認(rèn)真處理好國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)平衡關(guān)系，既要適當(dāng)維持對(duì)國(guó)際市場(chǎng)一定的稀土供應(yīng)份額，又要力爭(zhēng)保證國(guó)內(nèi)稀土開采和應(yīng)用技術(shù)可持續(xù)發(fā)展的要求。
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