銀行破產(chǎn)正在成為現(xiàn)實
銀行業(yè)如果運營不佳，將可通過破產(chǎn)程序退出。
"《銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)條例》起草工作的重啟代表了中國政府的決心，政府已經(jīng)不想再為銀行破產(chǎn)買單了。這將打破很多人的幻想。"談及近期再次啟動起草工作的《銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)條例》，中國法學會銀行法學研究會會長、中國政法大學教授王衛(wèi)國對《法治周末》記者表示。
據(jù)了解，條例由銀監(jiān)會牽頭負責，央行參與起草，起草過程中最高人民法院等機構(gòu)也參與了討論。但已經(jīng)被醞釀了4個年頭的條例，卻遲遲未能出臺。這讓中國銀行業(yè)至今沒有擺脫市場化退出機制缺位的尷尬境地。
醞釀數(shù)年仍在完善
“實際上，通過2008年一年的努力，條例就已經(jīng)形成了比較成熟的初稿。2008年至2009年的那場金融危機讓條例的出臺遇到了阻礙。如果當時公布這個消息，相關部門擔心可能會造成市場不應有的負面預期，并再次打擊銀行業(yè)的士氣。而這些不確定的因素都可能造成立法工作所不愿看到的結(jié)果。”王衛(wèi)國參與了條例起草工作，對條例遲遲未能出臺的原因比較清楚。
由于金融危機的重擊，各國的銀行業(yè)都面臨了巨大的考驗。其中，2010年僅美國就有157家銀行面臨破產(chǎn)。其他國家對銀行破產(chǎn)情況的處理以及已經(jīng)形成的相關先進的法律制度，正成為目前我國監(jiān)管層參照的對象。
然而，條例數(shù)年來未能出臺所帶來的弊端也日益顯現(xiàn)。
由于缺少退出機制，銀行在經(jīng)營上本能地忽視風險的現(xiàn)象日益顯著，部分銀行的不良貸款比例一直居高不下。而由此可能引發(fā)的社會安定問題也是監(jiān)管部門最為關心的。
“雖然條例是由銀監(jiān)會牽頭起草的，但由誰來牽頭主管銀行破產(chǎn)業(yè)務，仍存在一定分歧。更重要的是，如何在銀行破產(chǎn)過程中保障社會安定，更需要考慮周全。”中國政法大學財稅金融法研究所所長劉少軍對《法治周末》記者說。
劉少軍表示，在立法過程中，最高人民法院可能傾向于讓地方政府來保障社會安定。但銀行本身屬于金融機構(gòu)，并不屬于地方，地方政府是否愿意承擔起這份責任還未可知。這也增加了條例出臺的阻力。
而條例中可能涉及的破產(chǎn)管理人的擔任、金融機構(gòu)破產(chǎn)后的接管等具體問題，各方仍存在分歧。有人建議由主管機構(gòu)進行接管，也有人建議可由中央?yún)R金投資有限責任公司(根據(jù)國務院授權(quán)，代表國家依法對國有重點金融企業(yè)行使出資人權(quán)利和履行出資人義務的國有獨資公司)等充當。有業(yè)內(nèi)專家指出，如果能出臺類似銀行危機處置條例的法規(guī)，對銀行的撤銷、接管與破產(chǎn)程序作出明確規(guī)定，將更有利于銀行業(yè)的發(fā)展。但由于工作量巨大，該建議暫時很難實現(xiàn)。
行政拯救將成主要手段
“條例會將重點放在對問題銀行的行政拯救上，而盡量避免進入真正的破產(chǎn)程序。畢竟，進入破產(chǎn)程序所面臨的代價實在太大了。”王衛(wèi)國對記者透露。
記者了解到，迄今為止，中國金融業(yè)中僅有證券公司和信托投資公司通過司法破產(chǎn)程序解決的先例，而尚未出現(xiàn)銀行破產(chǎn)的個案。但在1998年，中國出現(xiàn)了唯一一家被關閉的銀行，海南發(fā)展銀行。該行至今未完成資產(chǎn)清算，沒有實施破產(chǎn)程序。
1997年年底，在當?shù)卣豌y行監(jiān)管機構(gòu)的指令下，自身經(jīng)營并不樂觀的海南發(fā)展銀行收購了28家當?shù)卮蠖嘟?jīng)營不善甚至資不抵債的農(nóng)村信用社，以致瀕臨絕境，爆發(fā)支付危機，最終被中國人民銀行下令關閉。
“強調(diào)行政拯救并不等于忽略司法破產(chǎn)。相反，鼓勵行政拯救手段，就是為了避免重蹈海發(fā)行的覆轍。”王衛(wèi)國表示。
這也就意味著，中國政府正準備通過立法以“扁鵲式”的醫(yī)術解決銀行業(yè)可能出現(xiàn)的問題。當初海發(fā)行事件爆發(fā)時，并沒有一套完善的合規(guī)管理和風險控制的體系，以致海發(fā)行“病入骨髓，無奈何也”，最后落得被關閉的下場，投入數(shù)百億元的資金都難以善后。但如果在海發(fā)行事發(fā)早期發(fā)現(xiàn)問題并進行完善的行政拯救，可能只是幾十億元就能解決的問題。
王衛(wèi)國認為，有了海發(fā)行的前車之鑒，銀行業(yè)監(jiān)管部門更希望將問題解決在盡可能早的時期。當“疾在腠理”時，通過大型銀行對問題銀行的接管與監(jiān)控，盡早采取措施，讓問題銀行業(yè)務得以照常開展。同時，對銀行內(nèi)部財務問題進行清理，令問題銀行恢復“健康”狀態(tài)，直至其“復原出院”。這套類似于醫(yī)學的銀行救助理論源自于近年來國際上解決銀行危機的常用手段，相對于直接進入司法破產(chǎn)程序，其成功率較高，且對市場的負面影響也相對較低。
“海南發(fā)展銀行的案例在當時起到了殺一儆百的作用。現(xiàn)在立法更注重金融機構(gòu)的常態(tài)化、機制化建設，完善的早期處理機制將更為有利于當今銀行業(yè)的系統(tǒng)發(fā)展。”財政部科研所金融研究室主任趙全厚對《法治周末》記者評價道。
如王衛(wèi)國所述，也只有當存在這樣一種破產(chǎn)機制，銀行業(yè)金融機構(gòu)能正確地了解自己存在破產(chǎn)預期時，銀行才會更加努力和完善經(jīng)營，而非輕易因債務無法償還就申請破產(chǎn)，坐等政府救援。“就像醫(yī)院只能治病救人一樣，行政拯救也只能是幫助破產(chǎn)銀行回歸正軌的手段，而非問題銀行的"養(yǎng)老院"。但某些銀行卻恰恰存在這種幻想。”王衛(wèi)國表示。
配套措施仍存爭議
如果銀行進入破產(chǎn)程序，是否會影響儲戶利益？條例出臺之前，另一群體的利益也亟待得到關注。
“這就涉及到條例出臺的配套措施，其中最重要的就是《存款保險條例》。”劉少軍指出。
數(shù)年來，《存款保險條例》的缺位，也是銀行破產(chǎn)難以提上立法日程的重要原因之一，因為銀行的市場化退出機制通常包括存款保險制度和破產(chǎn)制度，且前者被視為后者的先行條件。
但據(jù)王衛(wèi)國透露，此次《存款保險條例》將和正在起草的《銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)條例》配套出臺，以保護一般居民儲戶的利益。如果銀行面臨破產(chǎn)，將由破產(chǎn)銀行的承接機構(gòu)(接管破產(chǎn)銀行的機構(gòu))負責進行限額內(nèi)的一次性賠償，且對居民儲戶進行全額優(yōu)先償付。據(jù)了解該限額具體標準目前正在制定中。
在趙全厚看來，除了《存款保險條例》，《銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)條例》的相關配套措施應盡可能減少。因為從以往政策的發(fā)布來看，保駕護航的措施越多，政府對市場行為的干預度就會越高，反而會導致主體條例的作用弱化。“與其如此，不如減少政府干預度，盡可能進行商業(yè)化運營，通過市場調(diào)節(jié)來真正促進銀行業(yè)發(fā)展。”趙全厚說。
半數(shù)農(nóng)信社瀕臨倒閉
劉少軍告訴《法治周末》記者，即使同步出臺了《存款保險條例》，但當面臨破產(chǎn)的是農(nóng)村信用社這個金融體系中特殊的組成部分時，儲戶權(quán)益的保障仍將很難，這是因為很難界定農(nóng)村信用社是否達到了破產(chǎn)的法定標準，而無法判定其能否破產(chǎn)，對儲戶權(quán)益的維護就無從談起。
根據(jù)我國破產(chǎn)法規(guī)定，企業(yè)破產(chǎn)條件有二：不能支付到期債務；資不抵債。但是對銀行業(yè)金融機構(gòu)來說，怎樣算作資不抵債，卻缺乏相關標準。銀行業(yè)包含大量貸款、理財業(yè)務，其貸款能否及時有效收回很難確定。因此，如何界定銀行是否資不抵債也是條例急需的配套標準。
“具體到農(nóng)村信用社，因其經(jīng)營受地方政府的干預影響較大，其經(jīng)辦的有些貸款可能受到地方政府的影響，讓它承擔了一些不該是商業(yè)組織承擔的東西。有些農(nóng)村信用社的貸款是由政府擔保的，能否回收是個問題。除此之外，農(nóng)村信用社的吸儲也并非易事，雖然近年來沿海地區(qū)農(nóng)村信用社的改制效果明顯，但在我國中西部地區(qū)，吸收存款依然較難。所以判定農(nóng)村信用社是否達到"不能支付到期債務和資不抵債"的標準更加困難。”劉少軍說。 近日，還有媒體指出中國九成農(nóng)村信用社瀕臨倒閉。對此，劉少軍認為不能保證該數(shù)據(jù)的準確性：恰恰由于缺乏具體破產(chǎn)標準，所以無法確定瀕臨倒閉的農(nóng)村信用社的數(shù)量是否達到九成之多。但至少半數(shù)的農(nóng)村信用社確實存在經(jīng)營困難的窘境。
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