中國財政預(yù)算公開仍任重道遠(yuǎn)
預(yù)算表：“四張”增至“十二張”
中國財政預(yù)算公開仍任重道遠(yuǎn)
本報記者 程剛
今天，財政部官方網(wǎng)站公布了2010年中央財政預(yù)算數(shù)據(jù)，是第十一屆全國人民代表大會第三次會議審議通過的。值得注意的是，在去年首次公開中央財政預(yù)算四張表格基礎(chǔ)上，今年公開的范圍，增加至十二張預(yù)算表。
財政預(yù)算收支，是一國國民的核心利益，預(yù)算民主則是民主政治的集中體現(xiàn)。預(yù)算透明化、法制化、民主化，多年來一直為社會各界強(qiáng)烈呼吁，也是中國 公共預(yù)算改革的目標(biāo)。2009年全國“兩會”后，財政部首次公布了經(jīng)全國人代會審議通過的財政預(yù)算報告和中央財政預(yù)算四張主要表格，邁出了中央財政預(yù)算公 開的重要一步。
“與去年相比，今年預(yù)算公開的范圍更廣泛，內(nèi)容更全面，科目也更細(xì)化。”財政部新聞發(fā)言人戴柏華今天在答記者問時說。
增加8張預(yù)算表82款內(nèi)容
如果關(guān)心國家公共事務(wù)，今天下午登錄財政部官方網(wǎng)站，可在“財政數(shù)據(jù)”欄目找到一系列數(shù)據(jù)。其中包括，從國內(nèi)增值稅、個人所得稅，到行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒等各方面的財政收入情況；從一般公共服務(wù)、外交、國防，到教育、科技、文化、社會保障等各方面的財政預(yù)算支出等。
該網(wǎng)站除繼續(xù)公布去年首次公開的中央財政收入預(yù)算表、中央財政支出預(yù)算表、中央本級支出預(yù)算表、中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表等四張中央 預(yù)算表格內(nèi)容外，還增加了8張表格，包括中央財政國債余額情況表、中央政府性基金收入預(yù)算表、中央政府性基金支出預(yù)算表、中央本級政府性基金支出預(yù)算表、 中央對地方政府性基金轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表、中央國有資本經(jīng)營預(yù)算收入表、中央國有資本經(jīng)營預(yù)算支出表、2010年中央財政地震災(zāi)后恢復(fù)重建基金收支表等。
“如果把國家比作一個家庭，今天公布的這些表格，相當(dāng)于把家庭收支各方面的一些大數(shù)，向‘家庭成員’作了一個報告。”中央財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院副院長劉恒教授說，這些預(yù)算表涵蓋了預(yù)算中的基本內(nèi)容，反映出中央財政收支的總體情況。
戴柏華介紹說，除了公開范圍更廣，內(nèi)容更全面，科目也有所細(xì)化。今年向社會公開的中央本級支出預(yù)算表和中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表，基 本上做到了按款級科目進(jìn)行細(xì)化。其中，2010年中央本級支出預(yù)算進(jìn)一步細(xì)化為23類123款科目，比2009年增加了82款內(nèi)容。
讀不懂“賬本”何談監(jiān)督
作為一個國家收支的“記賬本”，預(yù)算收支報告編制具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性。囿于各種原因，每年提交全國人代會審議的預(yù)算報告，都極難“被看懂”。這甚至導(dǎo)致一些人大代表、政協(xié)委員忽略了對預(yù)算報告的關(guān)注，預(yù)算監(jiān)督大打折扣。
戴柏華說，每年提交全國人代會審議的中央財政總預(yù)算，由中央本級預(yù)算、對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算組成。中央本級預(yù)算在各部門報送預(yù)算的基礎(chǔ) 上編制而成，更細(xì)的數(shù)據(jù)主要在各部門預(yù)算和單位預(yù)算中體現(xiàn)，一些人大代表和社會公眾關(guān)注的內(nèi)容可能并不能從中央財政總預(yù)算中讀到。再加上部分人大代表和社 會公眾并不專門從事財政工作，這就對政府預(yù)算的形式和內(nèi)容提出了更高的要求。
“這要求我們盡可能用通俗易懂的語言、形象生動的圖表、詳實準(zhǔn)確的解釋來表述，以方便人大代表理解、審議和社會公眾了解、監(jiān)督。這也是我們一直不斷努力的方向。”戴柏華說。
今天財政部公布預(yù)算表的同時，也將“預(yù)算編制說明”一并公布。“這主要是方便社會各界，更好地從預(yù)算數(shù)據(jù)的‘數(shù)里行間’讀出國家方針政策、政策導(dǎo)向、支持重點和預(yù)算編制的主要考慮。”戴柏華解釋。
“只有讓人大代表、政協(xié)委員和公眾讀懂預(yù)算，才能知道納稅人的錢花到了什么地方，花得是否合理和有效率，是否存在浪費(fèi)、貪污或腐敗，也才能談得上有效的預(yù)算監(jiān)督。”劉恒說。
他指出，預(yù)算報告是否易讀易懂，文字表述只是次要問題，關(guān)鍵還在于預(yù)算編制是否全面、科學(xué)、精細(xì)。而要做到這一點，仍需仰賴預(yù)算管理改革的進(jìn)一步推進(jìn)。
預(yù)算公開任重道遠(yuǎn)
“盡管今年公開的范圍和內(nèi)容大有進(jìn)步，但離預(yù)算民主、實現(xiàn)有效預(yù)算監(jiān)督還有相當(dāng)長的距離。”劉恒說，財政部此次公開的12張預(yù)算表，多數(shù)是顯示政府收入從哪里來的，對支出情況則講得不夠全面細(xì)致。而預(yù)算收支中，監(jiān)督的重點應(yīng)在支出而非收入。
點開預(yù)算支出表格，基本只是告訴公眾在某個項目上支出了多少總費(fèi)用。在劉恒看來，理想的預(yù)算收支報告，不僅是告訴國民要投一個項目，總體花多少 錢，還要告訴國民，這筆錢中的每一分是如何花法。例如重大工程“南水北調(diào)”項目，要細(xì)致到河道需要開挖多少土石方，每立方米土石需要支付多少錢，預(yù)算表中 能查到每分錢的去處。
“只有這樣，公眾才能判斷，這筆錢如此花法是否有效率，是否有浪費(fèi)和損失。但很遺憾，從今天公布的預(yù)算表中還看不到這些內(nèi)容。”他說。
今天公布的“關(guān)于2010年中央財政收入預(yù)算的說明”，也顯得過于模糊和粗糙。比如收入方面，只是說2010年個人所得稅預(yù)算數(shù)為2542億 元，比2009年執(zhí)行數(shù)增加175.28億元，增長7.4%。理由則是“主要根據(jù)2010年城鎮(zhèn)居民收入預(yù)計增長情況等因素安排”。
再比如，2010年證券交易印花稅預(yù)算數(shù)為516億元，比2009年執(zhí)行數(shù)增加20.96億元，增長4.2%。理由則是“主要根據(jù)2010年預(yù)計股票交易量安排”。
劉恒表示，預(yù)算收入是對可能收入的一個測算和預(yù)估，在對收入作說明的時候，應(yīng)該結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)等各方面作出詳盡說明，透露盡可能多的信息，明確市 場主體和投資者的預(yù)期。但“關(guān)于2010年中央財政收入預(yù)算的說明”透露出來的信息非常有限，不僅讓人看不懂，還可能影響公眾預(yù)期。
“事實上，預(yù)算編制部門應(yīng)該進(jìn)行過嚴(yán)格的測算，但很遺憾，這一點未體現(xiàn)到說明里。別說老百姓看不懂，我們這樣的專業(yè)人士也看不懂為何確定這樣的收入目標(biāo)。”劉恒表示，由于涉及預(yù)算管理改革中的一系列待解難題，財政預(yù)算公開仍然任重道遠(yuǎn)，需要國家和有關(guān)部門下決心推進(jìn)。
期盼部門預(yù)算公開
在今天公開的12張預(yù)算表中，還無法找到中央部門預(yù)算的相關(guān)信息。而中央部門預(yù)算，恰恰是社會各界最為關(guān)注的內(nèi)容。
“對于公眾來說，最應(yīng)該追問的就是中央部門預(yù)算。真正能顯示政府支出是否合理的，就是中央部門預(yù)算。”中國政法大學(xué)憲政研究所所長、北京大學(xué)法學(xué)院人民代表大會與議會研究中心主任蔡定劍教授說。詳盡的中央部門預(yù)算，包括人頭、辦公、接待、出差、設(shè)施建設(shè)等諸多方面。
中國政府于2009年確定了“三年內(nèi)公開中央部門預(yù)算”的目標(biāo)，使所有的中央部門預(yù)算都向社會公開，成為“陽光預(yù)算”。
戴柏華今天答記者問時表示，根據(jù)《財政部關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開工作的指導(dǎo)意見》，各級政府財政部門負(fù)責(zé)本級政府總預(yù)算、決算的公開，各部 門負(fù)責(zé)本部門預(yù)算、決算的公開。在逐步規(guī)范地方財政部門報送同級人大審議的財政預(yù)決算報表格式基礎(chǔ)上，經(jīng)同級人大審議批準(zhǔn)的預(yù)算、決算要按完整、真實、細(xì) 化的原則主動向社會公開。同時，相關(guān)部門還將積極推動部門預(yù)算公開。
“改革必然觸及很多部門和既得利益群體的利益，難度相當(dāng)大，希望中央下決心推進(jìn)，爭取盡早實現(xiàn)這個目標(biāo)。”蔡定劍說。
戴柏華透露，下一步財政部將繼續(xù)加大預(yù)算信息公開力度，進(jìn)一步擴(kuò)大中央預(yù)算公開的范圍，增加預(yù)算公開內(nèi)容，積極推進(jìn)預(yù)算管理制度改革，細(xì)化預(yù)算 編制，夯實公開基礎(chǔ)，不斷提高財政科學(xué)化精細(xì)化管理水平，自覺接受人大、審計以及社會各界的監(jiān)督。“財政部將努力讓國家的錢花得更規(guī)范、更透明、更有效， 更好地為人民謀利益。”他說。
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