中國(guó)管理稀土資源并不違反W T O規(guī)則
在江西省信豐縣水土保持教育基地，因稀土開(kāi)發(fā)留下的寸草不長(zhǎng)的尾砂山和周圍綠意蔥蘢的橙園形成對(duì)比(10月24日攝)。上世紀(jì)80年代，這里的稀土礦區(qū)新增水土流失面積24.68平方公里，排放尾砂近6000萬(wàn)噸，尾砂山成了“江南沙漠”。（記者 周科 攝）
稀土開(kāi)發(fā)留下的尾砂山
●中國(guó)依法管理稀土資源的舉措是中國(guó)政府的主權(quán)權(quán)利，符合W TO可持續(xù)發(fā)展的宗旨以及W TO規(guī)則，一些國(guó)家對(duì)中國(guó)政府這一正當(dāng)舉措的指責(zé)是毫無(wú)道理的。
●但與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意在具體政策的實(shí)施過(guò)程中遵循國(guó)際法中的善意原則、W TO透明度原則并奉行國(guó)內(nèi)外一視同仁的立場(chǎng)，只有這樣才能更好地遵循包括W TO規(guī)則在內(nèi)的國(guó)際法規(guī)則，防范法律風(fēng)險(xiǎn)。
近一段時(shí)期以來(lái)，中國(guó)政府為了保護(hù)不可再生的稀土資源、防止生態(tài)環(huán)境惡化，出臺(tái)了一系列加強(qiáng)稀土開(kāi)采、生產(chǎn)和貿(mào)易管理的政策。孰料，這一為可持 續(xù)發(fā)展而實(shí)施的正當(dāng)舉措?yún)s在國(guó)際上引起強(qiáng)烈反響，美、日、歐等許多稀土進(jìn)口國(guó)聲稱中國(guó)政府制定管理政策屬于出口限制行為，違反了W T O規(guī)則。
那么，中國(guó)政府究竟是否有權(quán)采取國(guó)內(nèi)措施加強(qiáng)稀土開(kāi)采、生產(chǎn)和貿(mào)易管理？這些措施是否違反了W T O規(guī)則？對(duì)此，應(yīng)當(dāng)從國(guó)際法角度認(rèn)真加以分析，得出公正的結(jié)論。
中國(guó)稀土管理政策符合WTO的“可持續(xù)發(fā)展”宗旨
近年來(lái)，隨著高科技產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，全球?qū)ο⊥恋男枨蠛拖牧靠焖僭鲩L(zhǎng)。中國(guó)是當(dāng)今世界上最大的稀土生產(chǎn)、出口國(guó)，目前中國(guó)一個(gè)國(guó)家的稀土出口量就占國(guó)際市場(chǎng)份額的90%以上。
盡管稀土對(duì)各國(guó)的高科技產(chǎn)業(yè)至關(guān)重要，但稀土資源屬于不可再生的礦產(chǎn)資源。由于多年來(lái)的大量、無(wú)序開(kāi)采，中國(guó)的稀土資源已處于瀕臨用竭的邊緣。 同時(shí)，稀土生產(chǎn)、加工過(guò)程對(duì)生態(tài)環(huán)境影響巨大。在中國(guó)稀土以往的生產(chǎn)過(guò)程中，存在著開(kāi)采方式粗放、資源浪費(fèi)嚴(yán)重等等一系列的問(wèn)題，一些企業(yè)環(huán)保意識(shí)薄弱， 環(huán)境污染比較嚴(yán)重。
2005年10月，中國(guó)科學(xué)院院士、北京大學(xué)稀土研究中心名譽(yù)主任徐光憲聯(lián)合包括王乃彥、何祚庥等人在內(nèi)的15位中科院院士聯(lián)名向國(guó)務(wù)院提交了 《關(guān)于保護(hù)白云鄂博釷和稀土資源，避免黃河和包頭受放射性污染的緊急呼吁》的緊急提案，呼吁政府盡快采取措施規(guī)范稀土生產(chǎn)、保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。
鑒于稀土資源儲(chǔ)量嚴(yán)重下降、瀕臨用竭的嚴(yán)峻形勢(shì)，同時(shí)，考慮減少稀土生產(chǎn)過(guò)程中對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞性影響，自1998年開(kāi)始，中國(guó)就已實(shí)施稀土產(chǎn) 品出口配額許可證制度，并把稀土原料列入了加工貿(mào)易禁止類商品目錄。2006年，中國(guó)停止發(fā)放新的稀土礦開(kāi)采許可證，并對(duì)稀土礦開(kāi)采實(shí)行指令性計(jì)劃。除了 控制稀土出口配額和減少稀土礦的年度開(kāi)采量，中國(guó)還逐步加強(qiáng)稀土行業(yè)的集中度。2010年9月初，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)企業(yè)兼并重組的意見(jiàn)》，首次把 稀土列為重點(diǎn)行業(yè)兼并重組的名單。中國(guó)商務(wù)部近日表示，2011年中國(guó)仍將對(duì)稀土出口實(shí)行配額管理，且配額將有所減少。中國(guó)政府多次表示，加強(qiáng)稀土開(kāi)采、 生產(chǎn)和貿(mào)易管理的指導(dǎo)思想是保護(hù)可用竭的自然資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境不再遭受嚴(yán)重破壞，實(shí)際上是一種可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略考慮。
《馬拉喀什建立W T O協(xié)定》序言開(kāi)宗明義指出：“本協(xié)定各參加方，認(rèn)識(shí)到在處理它們?cè)谫Q(mào)易和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的關(guān)系時(shí)，應(yīng)以提高生活水平、保證充分就業(yè)、保證實(shí)際收入和有效需求的大 幅穩(wěn)定增長(zhǎng)以及擴(kuò)大貨物和服務(wù)的生產(chǎn)和貿(mào)易為目的，同時(shí)應(yīng)依照可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，考慮對(duì)世界資源的最佳利用，尋求既保護(hù)和維護(hù)環(huán)境，又以與它們各自在不同 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的需要和關(guān)注 相 一 致 的 方 式 ，加 強(qiáng) 為 此 采 取 的 措施……”中國(guó)政府為了最佳利用可用竭的稀土資源并出于環(huán)境保護(hù)的目的加強(qiáng)稀土開(kāi)采、生產(chǎn)和貿(mào)易管理完全符合上述可持續(xù)發(fā)展宗旨和原則，應(yīng)得到WT O全體成員方的支持。
因此，指責(zé)中國(guó)政府壟斷稀土資源并將稀土作為政治施壓的工具的論點(diǎn)根本沒(méi)有事實(shí)依據(jù)。
作為W TO成員的中國(guó)并不喪失管理稀土資源的主權(quán)
中國(guó)政府多次指出，依法管理中國(guó)的稀土開(kāi)采、生產(chǎn)和貿(mào)易是中國(guó)的主權(quán)權(quán)利，國(guó)際上一些學(xué)者對(duì)此提出質(zhì)疑。在他們看來(lái)，中國(guó)既然已經(jīng)加入了WT O，成為W T O的正式成員，就應(yīng)承擔(dān)W T O的規(guī)則義務(wù)，這意味著中國(guó)喪失了管理稀土資源的主權(quán)權(quán)利。此觀點(diǎn)貌似合理，但仔細(xì)分析后就會(huì)發(fā)現(xiàn)，實(shí)際上是一種混淆視聽(tīng)的謬論。
G A T T /W T O法律制度本質(zhì)上是貿(mào)易自由化與國(guó)家貿(mào)易管制之間的協(xié)調(diào)產(chǎn)物，它并未改變成員方運(yùn)用貿(mào)易主權(quán)追求利益最大化的實(shí)質(zhì)。作為一項(xiàng)頗為成功的現(xiàn)代國(guó)際法制度，G A T T /W T O體制所具備的管理國(guó)際貿(mào)易功能本身就是全體成員方談判協(xié)調(diào)、相互讓渡主權(quán)的產(chǎn)物。加入W T O后，WT O成員通過(guò)行使貿(mào)易主權(quán)追求本國(guó)貿(mào)易利益最大化的本質(zhì)并未因G A T T /WT O體制而改變。從具體的條款內(nèi)容來(lái)看，WT O涵蓋的具體協(xié)定不但沒(méi)有排斥成員方的貿(mào)易管制權(quán)，反而為保證在貿(mào)易自由化進(jìn)程中各方利益平衡還賦予成員方諸多維護(hù)國(guó)內(nèi)貿(mào)易利益的權(quán)利。從這個(gè)意義上講， 與其說(shuō)G A T T /W T O法律制度是貿(mào)易自由化的衍生品，倒不如說(shuō)它是貿(mào)易自由化進(jìn)程中用來(lái)協(xié)調(diào)成員方之間利益的調(diào)節(jié)器。
根據(jù)WT O法律的理論和現(xiàn)實(shí)，中國(guó)加強(qiáng)稀土開(kāi)采、生產(chǎn)和貿(mào)易的管理政策、措施是中國(guó)的一項(xiàng)主權(quán)權(quán)利，并未因中國(guó)承擔(dān)了W T O協(xié)定義務(wù)而喪失。
中國(guó)管理稀土資源是有WTO的法律依據(jù)的
G A T T /W T O體制要求各成員方不得采取除關(guān)稅以外的非關(guān)稅措施限制進(jìn)出口貿(mào)易，這是一條基本原則，但僅依此就做出中國(guó)違反WT O規(guī)則的判斷顯然是片面的，G A T T 1994同時(shí)規(guī)定了可豁免條款義務(wù)的特殊條款，G A T T 1994第20條“一般例外”條款就是成員方享有的一項(xiàng)重要的義務(wù)豁免權(quán)利(w aiver clause)。
“一般例外”規(guī)定“在遵守關(guān)于此類措施的實(shí)施不在情形相同的國(guó)家之間構(gòu)成任意或不合理歧視的手段或構(gòu)成對(duì)國(guó)際貿(mào)易的變相限制的要求前提下，本協(xié) 定的任何規(guī)定不得解釋為阻止任何締約方采取或?qū)嵤┮韵麓胧?/SPAN>……(b)為保護(hù)人類、動(dòng)物或植物的生命或健康所必需的措施……(g)與保護(hù)可用竭的自然資源 有關(guān)的措施，如此類措施與限制國(guó)內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)一同實(shí)施……”
W T O上訴機(jī)構(gòu)在“美國(guó)—海龜案”中就是依據(jù)該條款作出了有利于環(huán)境保護(hù)的歷史性裁決。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為：美國(guó)保護(hù)海龜?shù)南嚓P(guān)立法屬于G A T T 1994第20條(g)項(xiàng)意義上的、關(guān)系到養(yǎng)護(hù)可用竭的天然資源的一種措施，支持了美國(guó)援引該條“例外”的權(quán)利。
此后，各成員方運(yùn)用該條款采取國(guó)內(nèi)措施保護(hù)可用竭資源和生態(tài)環(huán)境的做法已屢見(jiàn)不鮮。
稀土作為一種礦產(chǎn)資源具有不可再生 性 ，屬 于 可 用 竭 的 自 然 資 源 ，G A T T 1994第20條(g)項(xiàng)條款以及上訴機(jī)構(gòu)在“美國(guó)—海龜案”中展示的司法理念為中國(guó)政府的舉措提供了WT O規(guī)則和判例依據(jù)。
一些人認(rèn)為，中國(guó)政府也可援引同為G A T T 1994第20條中的另一項(xiàng)條件(b)項(xiàng)(為保護(hù)人類、動(dòng)物或植物的生命或健康所必需的措施)作為實(shí)施稀土管理的依據(jù)，但由于該項(xiàng)的要求比(g)項(xiàng)的要求 嚴(yán)格得多，要求采取的措施是為保護(hù)人類、動(dòng)物或植物的生命或健康所必需，而后者只要求措施與保護(hù)可用竭的自然資源有關(guān)即可，二者法律要求差別甚大，WT O專家組和上訴機(jī)構(gòu)已多次重申。援引該項(xiàng)作為合法性依據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)較大，而(g)項(xiàng)則足以成為中國(guó)實(shí)施稀土管理的法律依據(jù)。
中國(guó)管理稀土資源應(yīng)注意的重要原則
中國(guó)加強(qiáng)稀土開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)和貿(mào)易的管理政策遵循了W T O可持續(xù)發(fā)展的宗旨和原則，符合W T O規(guī)則和司法實(shí)踐，是中國(guó)政府行使貿(mào)易管制的正當(dāng)主權(quán)權(quán)利。但與此同時(shí)，中國(guó)政府也應(yīng)注意以下幾項(xiàng)原則，否則仍可能面臨違反W T O協(xié)定的法律風(fēng)險(xiǎn)。
第一、G ATT1994第20條“序言”體現(xiàn)的善意原則
在著名的“美國(guó)—海龜案”中，上訴機(jī)構(gòu)肯定美國(guó)第609條款保護(hù)海龜這一立法宗 旨 后 ，并 未 就 此 止 步 ，它 揭 示G A T T 1994第20條“序言”體現(xiàn)的善意原則，以此考察第609條款的具體實(shí)施情況，而這最終成為決定該案勝負(fù)的決定性因素。根據(jù)“序言”所體現(xiàn)的國(guó)際法善意 原則，上訴機(jī)構(gòu)全面考查了美國(guó)第609條款及相關(guān)行政指令的執(zhí)行措施和方法，認(rèn)為美國(guó)實(shí)行的具體措施違反了善意原則，屬于第20條序言中“任意的”、“無(wú) 端”的歧視手段 。可 見(jiàn) ，即 便 中 國(guó) 政 府 有 權(quán) 援 引G A T T 1994第20條作為管理稀土資源的W T O規(guī)則依據(jù)，但在實(shí)施過(guò)程中，必須遵循善意原則，具體地講，就是要保證在行使上述權(quán)利時(shí)不濫用這些權(quán)利。
第二、貫徹透明度原則
透明度原則是G A T T /WT O體制中的一項(xiàng)基本法律原則，對(duì)于多邊貿(mào)易體制的穩(wěn)定性和可預(yù)見(jiàn)性至關(guān)重要。WT O各涵蓋協(xié)定均對(duì)成員方貫徹透明度的義務(wù)作出規(guī)定。根據(jù)W T O的透明度義務(wù)，中國(guó)政府制定稀土開(kāi)采、生產(chǎn)和貿(mào)易的管理政策和措施時(shí)，應(yīng)在付諸實(shí)施之前迅速公布這些政策和措施，并指定專門(mén)的咨詢機(jī)構(gòu)回答各方就這些政 策和措施提出的問(wèn)題，同時(shí)，應(yīng)聽(tīng)取和考慮利益關(guān)系方提出的意見(jiàn)并予以及時(shí)、適當(dāng)?shù)姆答仭?/SPAN>
第三、貫徹國(guó)內(nèi)外一視同仁的原則
G A T T 1994第20條(g)項(xiàng)規(guī)定了成員方采取與保護(hù)可用竭資源有關(guān)的貿(mào)易限制的權(quán)利，但該條還有一項(xiàng)很重要的法律要求：“此類措施與限制國(guó)內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)一同 實(shí)施”。它要求成員方在采取貿(mào)易限制措施的同時(shí)，必須也對(duì)其國(guó)內(nèi)該可用竭資源的生產(chǎn)或消費(fèi)予以同樣限制。如果該項(xiàng)要求沒(méi)有被滿足，則仍可能面臨在WT O敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于這一點(diǎn)，G A T T時(shí)期的專家組在1991年第一個(gè)“金槍魚(yú)案”中就已明確提出，W T O成立后上訴機(jī)構(gòu)在“美國(guó)———海龜案”等案件中又多次重申。中國(guó)在加強(qiáng)稀土資源管理過(guò)程中，應(yīng)采取國(guó)內(nèi)外一視同仁的做法，不僅要采取措施對(duì)稀土出口予以 限制，而且還要對(duì)國(guó)內(nèi)的稀土開(kāi)采、生產(chǎn)和銷售各個(gè)環(huán)節(jié)予以限制。如果在限制出口的同時(shí)，對(duì)國(guó)內(nèi)的稀土開(kāi)采、生產(chǎn)和銷售放任自流，則違反了第20條(g)項(xiàng) 中的這一法律要求。
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