我國礦產(chǎn)資源領域官礦勾結現(xiàn)象嚴重 腐敗案高發(fā)
礦產(chǎn)資源領域“官礦勾結”現(xiàn)象嚴重 腐敗案高發(fā)
目前，我國礦產(chǎn)資源領域“官煤勾結”“官礦勾結”現(xiàn)象嚴重，腐敗案件高發(fā)。據(jù)最高人民檢察院提供的數(shù)據(jù)，2010年上半年立案查處國土資源系統(tǒng)職務犯罪798人，同比上升11%。專家認為，經(jīng)濟發(fā)展過度依賴資源支撐，加上監(jiān)管機制和體制存在漏洞，行政權力在資源配置中處于主導的地位，在一定程度上加劇了腐敗的滋生。
官員辦礦成頑癥 腐敗“窩案”“串案”多
前不久，陜西神木“法官狀告煤礦討紅利”的官司引起網(wǎng)上輿論的高度關注。神木縣法院法官張繼峰入股一家煤礦180萬元，因兩年未得到紅利而將煤礦告上法庭。
據(jù)半月談記者調(diào)查，在一些礦產(chǎn)資源比較豐富的地區(qū)，官員入股辦礦已是公開的秘密。原山西蒲縣煤炭局局長郝鵬俊，早在2000年便出資2萬元，非法購買了蒲縣克城鎮(zhèn)張公莊后溝洼煤礦，改名為蒲縣成南嶺煤礦。
2005年8月，中紀委等部門聯(lián)合下發(fā)文件，要求投資入股煤礦的國家機關工作人員限期撤資。為掩人耳目，郝鵬俊與其堂兄、妻弟簽訂了一份假退股協(xié)議，并依此向蒲縣紀委進行了退股申報登記，煤礦實際上仍是他和妻子于香婷“說了算”。
仗著煤炭局長的權勢，成南嶺煤礦肆無忌憚地非法生產(chǎn)，由一個幾十萬元投資的小煤礦，發(fā)展成總資產(chǎn)5285萬余元、凈資產(chǎn)1700萬元的大煤礦企業(yè)。郝鵬俊家僅在北京就購買了35套房，合同房價款高達1.7億元；郝鵬俊本人及其親屬的存款有1.27億元。
據(jù)最高檢職務預防犯罪廳廳長宋寒松介紹，礦產(chǎn)資源領域職務犯罪往往涉及地方各級黨政領導部門以及國土資源、安全生產(chǎn)等多個單位部門，涉及人員眾多。
湖南省耒陽市礦產(chǎn)品稅費征收管理辦公室，這個小小的科級事業(yè)單位，770多名干部職工中竟有超過百人涉嫌貪污受賄，55人被立案調(diào)查。從主任羅煦龍到8名副主任、黨組成員，以及下屬各站點站長、班長，高、中層干部幾乎“全軍覆沒”。
“小官大貪”現(xiàn)象嚴重 “粗放型”開發(fā)造就資源暴利
2008年7月山西省煤焦領域開展反腐敗專項斗爭以來，共查出各類違規(guī)違紀資金300億元，處分違紀黨員干部1590人，其中縣處級、鄉(xiāng)科級干部515人，占1/3以上，涉及國土、煤炭管理、煤礦安全、煤炭運銷等眾多部門。
據(jù)山西省紀委副書記、監(jiān)察廳廳長楊森林介紹，地方特別是縣鄉(xiāng)兩級涉礦單位、部門的工作人員權力尋租，突出表現(xiàn)在以下十個方面：一是違規(guī)審批資源、非法倒賣國有資產(chǎn)；二是漏繳、欠繳、挪用、私吞煤炭基金；三是不按規(guī)定收取資源價款；四是偷逃欠稅；五是煤炭運銷票據(jù)名目繁多，以及偽造、倒賣票據(jù)；六是國有資產(chǎn)嚴重流失；七是中介機構虛假評估、商業(yè)賄賂；八是超層越界、非法組織生產(chǎn)；九是以土地治理為名非法采煤；十是黨員干部入股辦礦、收受賄賂。
“小官大貪”的背后，往往存在著資源開發(fā)過程中十分突出的“短期化”傾向。以煤炭資源大省山西為例，改革開放以來，山西煤礦歷經(jīng)“有水快流，快速致富”、承包入股、企業(yè)改制、產(chǎn)權交易多個發(fā)展階段，經(jīng)營主體由當初的國有、地方、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變?yōu)閲�、地方、集體、股份、個人等多種主體，都想從中分得一杯羹。
與山西煤炭開采量逐年猛增相伴而生的，是煤礦的所有權、使用權、經(jīng)營權頻繁變動，企業(yè)多小散亂和國有資產(chǎn)嚴重流失問題突出。特別是2001年以來，礦產(chǎn)品市場好轉(zhuǎn)，價格一路飆升，挖煤驟然變成了暴利產(chǎn)業(yè)。半月談記者在山西、河南等地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一個中等規(guī)模的私營煤礦，礦主每天的純收入可達25萬元至30萬元。目前，山西、陜西、內(nèi)蒙古等地開采一噸煤的平均成本不到100元，而售價最高可達1500多元。
在巨大利益誘惑下，非法小礦、黑礦大批出現(xiàn)。據(jù)原山西省委副書記、省政協(xié)主席李修仁介紹，在黑礦猖獗的時期，山西黑礦數(shù)量比正規(guī)礦還多。在一些資源富集地區(qū)，有錢的自己投資，沒錢的“引來外資”掙了再分紅，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、機關干部、警務人員甚至縣領導都有自己的“洞洞”(指黑礦)，國有大礦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦、黑礦的礦井在地下縱橫交錯。
權力介入資源配置 腐敗“利益同盟”形成
中國監(jiān)察學會副會長、北京大學廉政建設中心主任李成言認為，行政方式資源配置使得官員們手中擁有巨大的自由裁量權，卻沒有得到有效約束。“從這一意義上講，以行政方式配置資源愈多，官員的自由裁量權就愈大，腐敗就越不可避免。”
以煤炭資源開采為例，在我國，一家煤礦企業(yè)要取得合法生產(chǎn)資格必須辦齊“六證”，即采礦許可證、煤礦生產(chǎn)許可證、安全生產(chǎn)許可證、礦長資格證、礦長安全資格證、工商營業(yè)執(zhí)照等6個證件。但事實上，審批環(huán)節(jié)越多，意味著權力干預越深。在一些地區(qū)，“明碼標價”辦理相關證件已成為公開的秘密，資源開采的審批權淪為某些部門的尋租工具。
楊森林介紹說，由于審批環(huán)節(jié)多、程序復雜、時限過長，一些煤礦要想辦全“六證”，須經(jīng)省國土廳、煤監(jiān)局、煤炭局、工商局等4個部門，申報材料要準備一卡車，辦證時間最短也要7至8個月。為了“跑證”，有些煤礦干脆派人長年住在太原，上下打點，少的花幾十萬，多的要上百萬才行。
由于手握資源開發(fā)審批大權，一些地方官員與一些礦老板相勾結，大肆批礦、賣礦進行權錢交易。位高權重的，通過幫礦老板取得探礦權、采礦權，收取辦礦“公關費”“手續(xù)費”。一些縣鄉(xiāng)的地方實力派小官員也通過暗中保護沒有任何手續(xù)的“黑礦”發(fā)橫財。
更令人擔憂的是，資源領域的權力尋租已開始向監(jiān)管部門蔓延。湖南省郴州市原紀委書記曾錦春，不僅獨攬郴州礦業(yè)整合關停大權，收受“干股”，縱容親屬家人參與礦業(yè)經(jīng)營，還多次借助“雙規(guī)”手段，直接參與礦產(chǎn)利益的控制與掠奪，被當?shù)厝罕姺Q為“曾礦長”。
國家行政學院竹立家教授認為，紀檢、安監(jiān)等執(zhí)法執(zhí)紀部門介入資源領域設租、尋租，為非法侵占資源提供了“雙重保護”，其直接的后果就是“貓鼠一家”、監(jiān)督形同虛設。
扼住“資源腐敗”的咽喉
資源領域腐敗高發(fā)，不僅造成了巨大的資源浪費，影響我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展，而且嚴重地損害黨和政府在人民群眾中形象，成為影響一些地區(qū)社會穩(wěn)定的重要誘因。業(yè)內(nèi)人士和反腐專家認為，要遏制資源領域的腐敗高發(fā)現(xiàn)象，需要從體制機制入手，通過創(chuàng)新資源開發(fā)和管理監(jiān)督等各項制度，從源頭上預防腐敗的發(fā)生。
謹防制度“剛性”層層遞減
針對資源領域的種種亂象，中央曾多次采取措施嚴厲整飭，但涉及資源領域的利益爭奪和權力尋租卻還是愈演愈烈。國家行政學院教授竹立家等專家認為，我國整肅礦業(yè)秩序、整治資源腐敗力度不可謂不大，但許多政策在傳導、執(zhí)行過程中，其“剛性”層層遞減。
2006年2月，山西省政府187號令就已明確規(guī)定了采礦權價款的收取標準，但臨汾市直到2007年10月前，仍在執(zhí)行資源整合試點期間的采礦權價款標準，少收采礦權價款52.32億元。呂梁、陽泉兩市在未經(jīng)省政府批準的情況下，從2005年8月到2007年6月，執(zhí)行臨汾市資源整合試點期間采礦權價款標準，呂梁市少收采礦權價款34億元，陽泉市少收采礦權價款3.18億元。
2010年5月29日，湖南省汝城縣曙光煤礦發(fā)生爆炸事故造成17名礦工死亡。而這起事故發(fā)生之前，湖南省《關于預防和堅決遏制煤礦重大事故發(fā)生的通知》剛剛下發(fā)不久，處于技改階段的曙光煤礦正屬于《通知》嚴令禁止開工生產(chǎn)的煤礦。事后的調(diào)查結果證實，負責監(jiān)督曙光煤礦停工技改的汝城縣文明鄉(xiāng)安監(jiān)站長竟是曙光煤礦現(xiàn)任法人代表。
強化“資源國有”遏制地方短期逐利行為
竹立家說，我國目前在資源開發(fā)上主體眾多，無論是國有企業(yè)、集體企業(yè)，還是私營企業(yè)、個體老板，都可以輕易地介入資源開發(fā)，而地方政府出于GDP和財政收入增長等短期利益的考慮，縱容了私挖濫采、賤賣資源的行為，國家應進一步強化“資源國有”的概念，確立從緊從嚴的資源管理政策。
據(jù)了解，我國目前礦產(chǎn)資源補償費率偏低，與國際上通行的礦產(chǎn)資源礦產(chǎn)權利金相比，我國礦產(chǎn)資源補償費率只有0.5%～4%，而國外礦產(chǎn)資源權利金費率平均為12.5%。即便是如此低的費率，在我國也存在嚴重的欠繳現(xiàn)象，根本不足以反映國家對礦產(chǎn)資源的所有權。
此外，目前我國的礦業(yè)審批往往采用“大礦大批，小礦小批”的做法。地方政府也擁有礦業(yè)開采審批權，后果是許多地區(qū)出現(xiàn)了大量小型礦山。而許多問題的根源都來自這些與地方政府有著千絲萬縷聯(lián)系而使監(jiān)管失靈的小礦。
中國社科院工業(yè)研究所研究員羅仲偉等專家認為，要遏制資源領域腐敗高發(fā)的趨勢，必須強化“資源國有”的概念。一方面堅決剝奪地方政府的礦業(yè)開采審批權，明令禁止地方政府參股礦業(yè)企業(yè)，提高環(huán)保等準入門檻。
另一方面，大幅提高資源稅費，對資源稅費垂直征收。與此同時，加大地方政府在資源稅費分成中所占比例，改變對資源富集地區(qū)的政績考核導向，弱化地方政府與資源開發(fā)的直接利益關聯(lián)，遏制地方政府的短期逐利沖動。
加速推進國有資源配置市場化
要消除腐敗的經(jīng)濟根源，還必須加速推進國有資源配置的市場化進程。
中國監(jiān)察學會副會長、北京大學教授李成言認為，國有資源配置市場化的反腐意義主要體現(xiàn)在三個方面。第一，有利于消除腐敗機會。國有資源市場化將促使市場經(jīng)營者把精力投向市場信息，關注企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略及競標出價等，而不必像過去那樣把主要精力用于尋租活動。
第二，有利于抑制腐敗動機。官員之所以敢冒法律制裁風險而進行設租行為，在于權力干預可以為其帶來巨額私利；而尋租者之所以敢冒市場風險且斥巨資收買政府官員，在于可以給他們帶來超額利益。國有資源配置的市場化，審批事項減少、審批環(huán)節(jié)簡化，官員腐敗也將變得無利可圖。
第三，有利于減少“腐敗資本”。“腐敗資本”是指政府官員手中控制的、進行腐敗活動時所利用的各種資源，包括土地、礦產(chǎn)等實體性國有資源和權力、榮譽等非實體性資源。市場機制越活躍，發(fā)揮的功能越大，“腐敗資本”就會越貶值。
專家認為，近年來，一些地方積極探索建立礦業(yè)權有形交易市場，取得了一定成效，但中國礦業(yè)權市場建設仍處于起步階段。李成言表示，從目前一些地方礦業(yè)資源交易市場運行情況來看，除需進一步完善現(xiàn)有的招標、拍賣、掛牌、公示等制度外，還需要盡快引入社會聽證、媒體監(jiān)督等機制，將資源配置的全過程置于社會和公眾的監(jiān)督之下。
創(chuàng)新反腐倡廉制度體系規(guī)范權力運行
竹立家認為，資源領域的腐敗因具有較大的社會危害性，必須通過一系列的制度創(chuàng)新來強化目前的監(jiān)管機制。
山西省自2008年7月集中開展煤焦領域反腐敗專項斗爭以來，在深入分析煤焦領域滋生腐敗原因的基礎上，對煤焦領域反腐倡廉制度建設作出整體規(guī)劃。宏觀層面，針對煤焦領域行政審批、安全監(jiān)管、生產(chǎn)經(jīng)營、稅費征管、中介服務等重點環(huán)節(jié)作出明確規(guī)定。
中觀層面，建立健全煤礦和非煤礦山企業(yè)許可證照行政審批、煤炭可持續(xù)發(fā)展基金投資項目建設跟蹤和資金使用監(jiān)督管理等15個方面75項具體制度。微觀層面，由各地區(qū)各部門結合實際，有針對性地建立管理制度。如在證照審批方面，實行集中審批、限時辦結等一系列新制度；在生產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)管方面，引入先進生產(chǎn)方式，實行專業(yè)化、規(guī)�；⒓s化開采，建立健全監(jiān)管權力風險監(jiān)控體系。
據(jù)山西省紀委副書記、監(jiān)察廳長楊森林介紹，截至2009年底，山西省已就煤焦領域建立各方面制度262項，初步形成了煤焦領域懲治和預防腐敗制度體系。其中，專門針對煤炭運輸領域腐敗實施的經(jīng)營權、驗票權和稽查權“三權分設”制度以及針對違法違紀煤焦企業(yè)的“黑名單”制度，均收到了較好的效果。
竹立家、李成言等反腐專家認為，對一些資源富集地區(qū)、腐敗高發(fā)地區(qū)以及一些特殊行業(yè)，可先行試點官員財產(chǎn)申報制度，讓媒體和公眾參與對官員的監(jiān)督。同時，在積極推進統(tǒng)一規(guī)范的礦業(yè)權交易市場和綜合監(jiān)管平臺建設的過程中，應盡快建立中介機構的準入退出機制、失信懲戒機制，完善從業(yè)管理制度和信用記錄制度，規(guī)范評估和中介行為，充分發(fā)揮市場機制“公開、公平、公正”配置資源的作用。
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