關(guān)注民生：中國養(yǎng)老之路有多遠？
國際經(jīng)驗表明，大的經(jīng)濟危機往往是擴大社會保障覆蓋面、提高保障水平的重要時機。因此，盡快推出擴大社會保障覆蓋面的政策措施，應(yīng)當(dāng)成為應(yīng)對此次金融危機的重要政策選擇。
“老有所養(yǎng)”似乎是天經(jīng)地義的一件事。但是老人誰來養(yǎng)，這個問題一直是盤踞在許多人心頭揮之不去的困惑。在全球金融海嘯的沖擊下，養(yǎng)老的問題更加突出。只 有完善社會保障，消費才能更好地被釋放出來。因此，養(yǎng)老保險不僅是關(guān)乎我國構(gòu)建和諧社會的重要舉措，也是拉動內(nèi)需和促進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的制度保證。
養(yǎng)老問題的由來
早在上世紀(jì)30年代西方大蕭條之時，經(jīng)濟學(xué)大師凱恩斯就提出通過國家干預(yù)來掙脫衰退的泥潭，除了加大國家投資外，建立完善的社會保障機制是其中的重要思 想。在凱恩斯看來，經(jīng)濟衰退的主要原因在于有效需求不足，而增加有效需求的方法除了加大政府投資外，社會保障制度也是很重要的途徑。凱恩斯早就意識到，國 家對社會福利的干預(yù)有助于增加居民的消費傾向。1935年美國社會保障法出臺，對于美國擺脫大蕭條起到了重要作用。凱恩斯的福利國家思想和稍晚的《貝弗里 奇報告》成為西方社會保障制度的重要基石。
建立一個完善的社會保障體系，其意義不僅在于改善民生、維護公正、保持穩(wěn)定等社會意義，對于促進經(jīng)濟增長的意義同樣重大，歐美和日本等發(fā)達國家的經(jīng)驗已經(jīng) 對此證實。以日本為例，在上世紀(jì)70年代其經(jīng)濟進入高速發(fā)展期以后，在80年代的泡沫經(jīng)濟尚未開始之前，社會保險福利制度就已基本完成，得以建立起日本后 來足以抗衡經(jīng)濟衰退的力量。盡管受到本次全球金融海嘯的沖擊，但實際上日本人的生活仍然相當(dāng)安穩(wěn)，表面上甚至看不出有什么太大的變化。日本社會的穩(wěn)定主要 就是得益于這樣一個包括失業(yè)保險金在內(nèi)的完備的社會保障制度。對中國經(jīng)濟而言，社保制度最直接的影響在于，社會保障給了人們足夠的安全預(yù)期之后，百姓不再 需要用高儲蓄來應(yīng)對生老病死等不時之需，可以將更多收入用于當(dāng)下的消費。建立完善的社保體系，與其用一些金額不大的消費券來刺激消費，還不如想辦法將百姓 的高儲蓄趕出銀行，引入消費市場，而一個完善的社保體系無疑具備這樣的能力。據(jù)中國社科院有關(guān)研究稱，城市家庭每增加一個有保障的人口，家庭消費支出將增 加1041元；農(nóng)村家庭每增加一個有保障的人口，家庭消費支出將增加483元。
完善的社會保障體系還可以提升產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級，促進服務(wù)業(yè)發(fā)展。沒有后顧之憂的老百姓會增加一些非生活必需品的支出，增加對服務(wù)的需求，這會在客觀上帶動 服務(wù)業(yè)的發(fā)展。與此同時，社會保障體系所包含的養(yǎng)老、醫(yī)療、殘疾人救助等，也都蘊涵了很多服務(wù)業(yè)的發(fā)展機會。發(fā)達的服務(wù)業(yè)對于中國經(jīng)濟的提升意義已經(jīng)成為 大家的共識，它不僅在于提高增長的質(zhì)量，更可以創(chuàng)造無數(shù)就業(yè)機會，這對于現(xiàn)在的中國，其意義超出了單純的經(jīng)濟增長。
再加上我國歷史原因形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和逐漸嚴(yán)重的老齡化趨勢，使得養(yǎng)老保險問題對于中國的意義更加重要。
政府、企業(yè)和個人的角色和作用
隨著1987年國務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，我國開始實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的新型養(yǎng)老保險制度，重新界定了養(yǎng)老 保險制度中政府、企業(yè)和個人的職責(zé)，企業(yè)和職工個人正逐步成為養(yǎng)老保險金的主要提供者，政府在養(yǎng)老保險中的直接作用將逐步縮小，間接作用將逐步加大。
從福利經(jīng)濟學(xué)角度來說，首先，養(yǎng)老保險作為社會公共品的性質(zhì)，政府應(yīng)該發(fā)揮市場所不能有的絕對的控制權(quán)和決策權(quán)。它可以通過運用強制力量去調(diào)節(jié)或者規(guī)避市 場機制的不確定性和風(fēng)險，使稀缺資源得到更優(yōu)化的配置，運用國家財政給每個人建立一個最基本的“老年安全網(wǎng)”，保證公民“老有所養(yǎng)”。
（一）承擔(dān)改革成本
“空賬”是由我國養(yǎng)老保險基金中的“隱性債務(wù)”造成的。我國在設(shè)計養(yǎng)老保險基金改革方案即從傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合時，使用社會統(tǒng) 籌部分的供款來償付舊制度的債務(wù)，使用當(dāng)期收繳的一部分基金支付制度變遷的成本，其結(jié)果是個人賬戶“空賬”運轉(zhuǎn)，阻礙了養(yǎng)老保險制度改革的順利實現(xiàn)。國有 資產(chǎn)中的一部分是靠老職工犧牲其消費積累起來的。對這一問題，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全部責(zé)任。
（二）加大政府支持力度
1.調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，提高社會保障在財政支出中的比重。根據(jù)建立公共財政框架的要求，財政資金的使用應(yīng)逐步轉(zhuǎn)移到滿足政府履行職能和社會公共需要上來，突出財政的公共性特征，解決財政“越位”和“缺位”問題。
2.完善地稅征收辦法，在條件成熟情況下盡早開征社會保障稅。
3.加強相關(guān)的法制建設(shè)。
（三）加強養(yǎng)老保險基金監(jiān)管和投資運營管理
加強養(yǎng)老保險結(jié)余資金管理的目的有兩個：一是防止養(yǎng)老保險基金被擠占挪用，保證基金的安全；二是加強投資運作，提高基金收益率。
在重視政府力量作用的同時，我們也不應(yīng)該忽視市場的作用。市場則可以依賴其高效率、高產(chǎn)出的特點在政府為人們提供的基本養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，為人們提供更為豐厚的養(yǎng)老金補充。
總之，在養(yǎng)老保險制度的實施過程中，政府更多地應(yīng)該發(fā)揮其提供基本養(yǎng)老金、宏觀調(diào)控和市場監(jiān)督的作用，更多地引入市場機制，從而激勵企業(yè)和個人積極地繳納養(yǎng)老費用，提高資金的使用效率。
社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合
按照養(yǎng)老保險基金的籌集方式，可以分為基金制和現(xiàn)收現(xiàn)付制兩類�，F(xiàn)收現(xiàn)付制是用當(dāng)代勞動者繳納的養(yǎng)老費支付退休勞動者的養(yǎng)老待遇，當(dāng)年提取，當(dāng)年支付完 畢，不做任何積累。也就是說，征收現(xiàn)在年輕人的錢給現(xiàn)在的老年人用。其優(yōu)點是操作比較簡單，沒有投資的風(fēng)險和壓力。缺點是隨著人口老齡化的加劇，將來有可 能會收不抵支�；鹬粕鐣Ｕ橡B(yǎng)老保險是在國家相關(guān)法律和政策的強制下，由社會保障養(yǎng)老體系覆蓋范圍內(nèi)的個人在其年輕時按一定比例自我積累形成的、以個人 賬戶形式保有的養(yǎng)老基金，用以保障其自身年老時的基本經(jīng)濟生活安全，這是一種把勞動者工作期間的部分收入轉(zhuǎn)移到退休期間使用的制度安排。
我國考慮到實際國情，兼顧以上兩種籌集方式，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度。該制度在基本養(yǎng)老保險基金的籌集上采用傳統(tǒng)型的基本養(yǎng)老保 險費用的籌集模式，即由國家、單位和個人共同負擔(dān)；基本養(yǎng)老保險基金實行社會互濟；在基本養(yǎng)老金的計發(fā)上采用結(jié)構(gòu)式的計發(fā)辦法，強調(diào)個人賬戶養(yǎng)老金的激勵 因素和勞動貢獻差別。應(yīng)該說，這種統(tǒng)賬結(jié)合的方式基本適應(yīng)了我國當(dāng)前的經(jīng)濟發(fā)展水平，但在養(yǎng)老保險資金的運作層面，我國還存在著以下突出問題。
個人賬戶沒有形成積累，造成個人賬戶“空賬”運行。由于原有養(yǎng)老保險基金籌資實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，“老人”所需的養(yǎng)老金和“中人”所需的過渡性養(yǎng)老金沒有預(yù) 留，在養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌過程中又尚未對養(yǎng)老保險制度的歷史債務(wù)建立補償機制，政府只能以企業(yè)繳納的社會統(tǒng)籌來償還“轉(zhuǎn)制成本”，現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度透支在職 職工個人賬戶基金，用于支付退休人員的養(yǎng)老保險金，造成個人賬戶“空賬”運作。這不僅使我國的養(yǎng)老保險制度在實際運作中仍然停留在傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付的模式中， 而且加大了未來養(yǎng)老金支付危機。
養(yǎng)老保險覆蓋面不夠廣，支撐能力不強。我國目前的社會保障覆蓋率還是很低，養(yǎng)老保險的覆蓋率約為30%，失業(yè)保險的覆蓋率約為20%，基本醫(yī)療保險覆蓋率約為40%。目前我國社會保障投入資金占財政支出的比重約為11%，還處于一個很低的比例，仍需政府財力的傾斜。
繳費率偏高，收繳難度大，欠繳嚴(yán)重，養(yǎng)老保險基金來源的可持續(xù)性受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。養(yǎng)老保險制度能否順利運轉(zhuǎn)，主要取決于養(yǎng)老保險基金來源的可持續(xù)性，而企業(yè) 是養(yǎng)老保險基金的主要來源。由于當(dāng)前我國企業(yè)參保率不高，導(dǎo)致繳費率居高不下。目前企業(yè)的平均繳費率為23％，高于世界平均水平13個百分點，高于國際警 戒線3個百分點。養(yǎng)老保險基金來源的可持續(xù)性受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡，各地養(yǎng)老保險繳費基數(shù)、待遇差異明顯。各地社保資金管理基本處于各自為政的狀況，使得社保資金在各地之間的遷移幾乎成為不可能的事情。這對于養(yǎng)老保險基金的積累具有極大的傷害，也侵害了勞動者應(yīng)得的福利。
養(yǎng)老保險結(jié)余資金的投資渠道單一，保值增值率低。社會保障基金投資運營的權(quán)力集中在中央政府，由國家社會保障基金理事會運作，地方社會保障基金結(jié)余除購買國家債券和銀行存儲外，沒有其他投資運營的權(quán)力，不利于地方社保資金的保值增值。
針對上述這些問題，一是需要政府在后期合理解決隱性債務(wù)問題，需要明確具體的數(shù)額和化解的渠道，國有資產(chǎn)變現(xiàn)在理論上是可行的，但在具體實施時需要成熟的 考慮。二是隨著我國人均壽命的提高，應(yīng)適當(dāng)延長退休年齡，減緩養(yǎng)老資金支付的壓力。三是加強財政轉(zhuǎn)移支付力度，擴大被社會保險制度所覆蓋的人群范圍。四是 建立社會保障預(yù)算，加強財政專戶管理，完善社會保障財務(wù)監(jiān)管，加強社會保障資金支出管理，降低支出風(fēng)險。五是積極探索多種形式、切實可行的養(yǎng)老保險基金保 值增值辦法，嘗試開辟新的投資渠道。隨著國內(nèi)資本市場的進一步規(guī)范，應(yīng)積極開拓基本養(yǎng)老保險基金的投資市場，著眼于建設(shè)周期較長、有穩(wěn)定回報的長期投資領(lǐng) 域，真正發(fā)揮長期資金的優(yōu)勢，創(chuàng)造最大的投資經(jīng)濟效益，為養(yǎng)老保險制度的有效實施提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。
加快完善社會保障體系
對于一個世界人口大國來說，政府的讓利于民意味著財政壓力，但并沒有想象中那么巨大。2008年全年，我國財政收入為6.13萬億元，同比增長 19.5%；我國財政支出6.24萬億元，同比增長25.4%，收支相抵，2008年的財政赤字為1110億元。以此計算，2008年的赤字率為 0.37%，這個水平甚至低于2007年的0.8%，幾乎是過去10年來的最低赤字率。一般而言，國際上以赤字率3%作為警戒線，以此看，財政雖有壓力， 但距離3%的警戒線還有相當(dāng)大的空間。這意味著政府的財政支持還有足夠的空間。
國際經(jīng)驗表明，大的經(jīng)濟危機往往是擴大社會保障覆蓋面、提高保障水平的重要時機。因此，盡快推出擴大社會保障覆蓋面的政策措施，應(yīng)當(dāng)成為應(yīng)對此次金融危機 的重要政策選擇。正如溫總理在今年政府工作報告中指出的那樣，我們要加快完善社會保障體系，推進制度建設(shè)，完善基本養(yǎng)老保險制度，繼續(xù)開展做實個人賬戶試 點，全面推進省級統(tǒng)籌；擴大社會保障覆蓋范圍，切實加強社會保障基金監(jiān)管，保證基金安全；提高社會保障待遇，大力發(fā)展社會福利事業(yè)和慈善事業(yè)，多渠道增加 全國社會保障基金。相信通過政府和相關(guān)各方的共同努力，中國實現(xiàn)全民“老有所養(yǎng)”的日子將不再遙遠。
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