解決稀土爭(zhēng)議 價(jià)格機(jī)制最為有效
6月20日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)表《中國(guó)的稀土狀況與政策》白皮書，內(nèi)容涵蓋稀土現(xiàn)狀、發(fā)展目標(biāo)、技術(shù)進(jìn)步、出口政策等多項(xiàng)內(nèi)容。按照慣例，白皮書是一國(guó)政府介紹其在一些重大問(wèn)題上的政策主張、原則立場(chǎng)的形式，此次中國(guó)政府以白皮書的形式發(fā)布稀土產(chǎn)業(yè)的狀況，這多少有些不同尋常很少有白皮書是針對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的。因此該白皮書一出，就受到了國(guó)內(nèi)外的廣泛關(guān)注。
通過(guò)這個(gè)白皮書，我們大致可以看到中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀，那就是中國(guó)約占全世界23%的儲(chǔ)量供應(yīng)了世界90%的市場(chǎng)供應(yīng)量。稀土開采伴隨著嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，嚴(yán)重破壞地表植被，造成水土流失和土壤污染、酸化，使得農(nóng)作物減產(chǎn)甚至絕收。同時(shí)，由于輕稀土礦多為多金屬共伴生礦，在冶煉、分離過(guò)程中還會(huì)產(chǎn)生大量有毒有害氣體、高濃度氨氮廢水、放射性廢渣等污染物。
也正是基于此，近年來(lái)中國(guó)政府加強(qiáng)了對(duì)稀土行業(yè)的治理。自2005年以來(lái), 政府出臺(tái)了一系列政策, 從整頓和規(guī)范礦山治理、加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)管、取消稀土出口退稅、限定出口配額, 到2006年4月份下達(dá)的全年稀土礦總量指標(biāo), 從指導(dǎo)性計(jì)劃到指令性計(jì)劃。2009年4月10日, 國(guó)土資源部明確今年全國(guó)稀土礦開采總量控制在8.2萬(wàn)噸, 并在2010年7月前, 暫停受理稀土礦勘查許可證、采礦許可證申請(qǐng)。
盡管中國(guó)政府認(rèn)為針對(duì)稀土行業(yè)治理是基于保護(hù)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的需要，但是外國(guó)政府顯然并不這么看。今年3月，歐美日將中國(guó)稀土出口管制訴至世貿(mào)組織WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制，認(rèn)為中國(guó)政府針對(duì)稀土的出口配額政策違背了WTO的貿(mào)易規(guī)則。
為什么國(guó)外政府會(huì)認(rèn)為中國(guó)政府針對(duì)稀土行業(yè)的治理被認(rèn)為是違反WTO規(guī)則呢？恐怕這一切都要從我國(guó)針對(duì)稀土行業(yè)的出口配額說(shuō)起。GATT1994（關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定）第11條規(guī)定：“任何締約方不得對(duì)任何其他締約方領(lǐng)土產(chǎn)品的進(jìn)口或向任何其他締約方領(lǐng)土出口或銷售供出口的產(chǎn)品設(shè)立或維持進(jìn)出口關(guān)稅、國(guó)內(nèi)稅或其他費(fèi)用外的禁止或限制, 無(wú)論此類禁止或限制通過(guò)配額、進(jìn)出口許可證或其他措施實(shí)施�！睆拇藯l規(guī)定可以看出,諸如配額、出口許可等數(shù)量限制的方式對(duì)出口進(jìn)行限制的方式是被GATT 1994第11條明令禁止的。但是在這一條中，關(guān)稅、國(guó)內(nèi)稅或其他費(fèi)用的形式采取的出口限制措施則是排除在其約束范圍之外。也就是說(shuō), 成員方對(duì)出口產(chǎn)品征收出口稅并不違反GATT 1994第11條的規(guī)定。
WTO 原則上要求取消出口限制, 不過(guò)還是在GATT1994第20條中留了一個(gè)口子，“b為保障人民、動(dòng)植物的生命或健康所必需的措施……g與保護(hù)可用竭的自然資源有關(guān)的措施, 如此類措施與限制國(guó)內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)一同實(shí)施……”以上這些行為都不得被視為不合理的歧視和對(duì)國(guó)際貿(mào)易的變相限制。那么，中國(guó)基于這樣的原因進(jìn)行稀土出口配額管制，是不是就符合WTO的規(guī)則呢？
在此之前，2009年美國(guó)、歐盟和墨西哥針對(duì)中國(guó)就鋁土、焦炭、螢石、鎂、錳、金屬硅、碳化硅、黃磷和鋅共9種原材料采取出口配額、出口關(guān)稅和其他價(jià)、量控制的上訴，提供了一個(gè)好的借鑒。2012年1月30日，世界貿(mào)易組織上訴機(jī)構(gòu)發(fā)布裁決報(bào)告，維持了初步裁定的核心內(nèi)容，即中國(guó)對(duì)多種工業(yè)原材料實(shí)施出口稅和配額違背了WTO規(guī)則，并駁回了中國(guó)基于環(huán)境保護(hù)或供應(yīng)短缺就初步裁定提出的上訴請(qǐng)求。
為什么出口配額和許可證會(huì)被WTO認(rèn)定為是違背世界貿(mào)易組織的規(guī)則？在我看來(lái)，一個(gè)很重要的原因是無(wú)論是配額還是許可證，本質(zhì)上是一種數(shù)量控制的方式。數(shù)量控制為何不容于WTO？因?yàn)樵诔墒斓氖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體里，價(jià)格機(jī)制是最為有效的資源配置方式。而數(shù)量配置，往往會(huì)因?yàn)楦鞣N各樣的原因未能夠給各個(gè)企業(yè)予以公平的競(jìng)爭(zhēng)國(guó)內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)也證明，配額往往會(huì)流入與權(quán)力部門相近的企業(yè)，國(guó)內(nèi)屢屢出現(xiàn)的倒賣配額和許可證的現(xiàn)象就是對(duì)這個(gè)制度所做的最好腳注。
那么，到底該如何治理稀土行業(yè)？在我看來(lái)，原因也不復(fù)雜，那就是要提高稀土開采的成本，這個(gè)成本并不是通過(guò)配額等數(shù)量控制方式實(shí)現(xiàn)，而是要通過(guò)價(jià)格機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。中國(guó)出口的稀土之所以便宜，是因?yàn)橹袊?guó)的環(huán)境成本太低。就像工信部官員在《中國(guó)稀土的狀況與政策》白皮書發(fā)布會(huì)上所指出的，僅僅贛州中重稀土的環(huán)境治理費(fèi)就要花費(fèi)380億元。
那么，就先從治理環(huán)境入手吧。就像現(xiàn)在已經(jīng)在做的那樣，要求完善稀土開采的準(zhǔn)入條件，禁止采用離子型稀土池浸、堆浸的落后工藝；提高環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，要關(guān)停一大批環(huán)保不達(dá)標(biāo)的企業(yè)。同時(shí)，為了應(yīng)對(duì)今后可能的環(huán)境治理成本，還可以采取一系列收費(fèi)的方式。如果說(shuō)過(guò)去污染所造成的損失已經(jīng)沒(méi)人負(fù)責(zé)，但是今后繼續(xù)污染的成本必將在稀土價(jià)格中體現(xiàn)出來(lái)，政府可以通過(guò)開征出口稅甚至環(huán)境稅等方式來(lái)彌補(bǔ)環(huán)境治理成本。
事實(shí)上，環(huán)境治理成本偏低是中國(guó)近幾年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所遇到最為明顯的問(wèn)題，但是治理環(huán)境問(wèn)題，決不應(yīng)該是通過(guò)數(shù)量控制的方式，而是應(yīng)該充分發(fā)揮價(jià)格機(jī)制的作用讓污染多的企業(yè)付費(fèi)，甚至高到它無(wú)法生產(chǎn)的地步。為什么很多國(guó)家的稀土儲(chǔ)量比中國(guó)豐富卻很少生產(chǎn)，環(huán)境治理成本是一個(gè)非常重要的因素。
有專家估算，中國(guó)開采一公斤稀土環(huán)境成本是5.6美元，而出口的價(jià)格是5.5美元一公斤，這意味著稀土等于白送。但是由于我們現(xiàn)在采取的是出口配額的方式，因此還給不少國(guó)家落下了限制貿(mào)易的口舌，這實(shí)在不是一筆劃算的買賣。
中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)是該變一變了，但出口配額是一個(gè)下策，會(huì)被很多國(guó)家授以口舌，認(rèn)為這是中國(guó)政府在搞貿(mào)易戰(zhàn)。治標(biāo)之策在于讓價(jià)格機(jī)制發(fā)揮作用，讓稀土的價(jià)格體現(xiàn)環(huán)境成本。其實(shí)，不僅僅是稀土，任何產(chǎn)品的價(jià)格中都應(yīng)該體現(xiàn)環(huán)境成本，這可能是我們當(dāng)下最需要注意到的。
6月26日，商務(wù)部新聞發(fā)言人沈丹陽(yáng)在例行新聞發(fā)布會(huì)上指出，中國(guó)將繼續(xù)在統(tǒng)籌考慮國(guó)內(nèi)資源和生產(chǎn)、消費(fèi)以及國(guó)際市場(chǎng)情況的基礎(chǔ)上，合理確定年度稀土出口配額總量。這個(gè)表示能否取消各國(guó)對(duì)中國(guó)稀土政策的疑問(wèn)呢？這還是個(gè)未知數(shù)。
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