我國(guó)“走出去”開礦 多頭管理暴露不足
我國(guó)制定“走出去”開發(fā)利用境外礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略正確而必要。目前，這一戰(zhàn)略已經(jīng)取得成果，但企業(yè)在“走出去”過程中出現(xiàn)的一些問題，部分全國(guó)政協(xié)委員和國(guó)內(nèi)企業(yè)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，這些問題不利于我國(guó)大規(guī)模長(zhǎng)期利用國(guó)外礦產(chǎn)資源，需要認(rèn)真研究應(yīng)對(duì)。
記者最近對(duì)參與我國(guó)企業(yè)“走出去”調(diào)研的部分全國(guó)政協(xié)委員采訪了解到，全球礦產(chǎn)資源分布具有明顯的地域特征，主要礦產(chǎn)分布相對(duì)集中。我國(guó)探明的礦產(chǎn)資源總量雖然位居世界第三，但人均礦產(chǎn)資源擁有量?jī)H為世界人均量的1/3，位居世界第58位。從資源種類看，占有色金屬產(chǎn)量94%的銅、鋁、鉛、鋅等大宗礦產(chǎn)儲(chǔ)量嚴(yán)重不足。中國(guó)地質(zhì)科學(xué)院有關(guān)報(bào)告預(yù)計(jì)，今后20年，中國(guó)將短缺30億噸鐵、5億噸到6億噸銅和1億噸鋁。
同時(shí)，我國(guó)礦產(chǎn)資源還表現(xiàn)出貧礦多、富礦少，小礦多、大礦少的特征。如我國(guó)鐵礦石平均品位僅33%，而巴西、澳大利亞、南非等國(guó)都在60%以上；我國(guó)70%以上的鋁土礦、80%以上的銅礦、90%以上的鎳礦都需要坑采，開采成本較高。
我國(guó)礦產(chǎn)資源的稟賦狀況，決定了合理開發(fā)利用境外礦產(chǎn)資源、形成多渠道的資源儲(chǔ)備是事關(guān)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展安全的重大戰(zhàn)略問題，而不僅是金融危機(jī)背景下的短期策略，利用好兩個(gè)市場(chǎng)特別是國(guó)際市場(chǎng)、利用好兩種資源特別是境外資源，是保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展安全的重大戰(zhàn)略。
截至2008年底，經(jīng)國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)的境外礦產(chǎn)資源領(lǐng)域限額以上項(xiàng)目76個(gè)，中方協(xié)議投資額累計(jì)超過332億美元，投資集中在鐵、銅、鋁、鎳、鉻、鉀、天然鈾、鉛鋅等礦種，分布在30個(gè)國(guó)家和地區(qū)。但與長(zhǎng)期資源需求量相比，我國(guó)礦業(yè)對(duì)外直接投資的規(guī)模存量仍然偏小，權(quán)益儲(chǔ)量與權(quán)益產(chǎn)能控制偏少，儲(chǔ)量大、開采成本低和周期長(zhǎng)的世界級(jí)礦山資源控制幾乎空白，特別是在鐵、銅、鎳、鈾等品種上，存在較大缺口。
面對(duì)嚴(yán)峻的資源供應(yīng)形勢(shì)，國(guó)家有關(guān)部門相繼出臺(tái)多項(xiàng)政策，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)勘查與有序開發(fā)，加大對(duì)境外礦產(chǎn)資源開發(fā)的支持力度。在國(guó)內(nèi)，鎢、銻、稀土等戰(zhàn)略性資源整合已取得一定成效；在境外，有關(guān)部門也做了大量工作，支持國(guó)內(nèi)礦企積極實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，境外礦產(chǎn)資源投資大幅增長(zhǎng)，資源權(quán)益量穩(wěn)步增加。
部分政協(xié)委員和國(guó)內(nèi)企業(yè)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，我國(guó)在實(shí)施“走出去”利用礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略過程中面臨一些問題，不利于我國(guó)大規(guī)模長(zhǎng)期利用國(guó)外礦產(chǎn)資源。
一、政府部門多頭管理，統(tǒng)一規(guī)劃與協(xié)調(diào)不足。全國(guó)政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)主任張維慶說，上世紀(jì)90年代以來，我國(guó)陸續(xù)撤銷了石油部、煤炭部、冶金部等部委，成立相應(yīng)的總公司，原管理職能現(xiàn)分散在有關(guān)部委及行業(yè)協(xié)會(huì)等。為加強(qiáng)資源開發(fā)的協(xié)調(diào)，有關(guān)部門建立了多個(gè)部際聯(lián)席會(huì)議制度。但目前的聯(lián)席機(jī)制往往限于參與部門的管理職能，難以統(tǒng)籌考慮境外資源開發(fā)各方面因素，進(jìn)行統(tǒng)一引導(dǎo)和協(xié)調(diào)各部門、金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)間的關(guān)系。雖然陸續(xù)出臺(tái)了文件，提出“完善鼓勵(lì)政策，加大重點(diǎn)支持”等戰(zhàn)略舉措，要求研究建立外匯儲(chǔ)備與重要資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備合理轉(zhuǎn)化機(jī)制等。但由于落實(shí)責(zé)任不明確，始終沒有制定出兼具指導(dǎo)性和操作性的統(tǒng)一規(guī)劃與實(shí)施方案，一定程度上影響了境外資源開發(fā)利用的整體效果。
二、政策支持力度不夠，開發(fā)主體實(shí)力普遍不強(qiáng)。全國(guó)政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)副主任李元說，與美國(guó)、加拿大、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)目前對(duì)境外資源開發(fā)的支持力度明顯不足。例如，我國(guó)政府為鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)到境外投資，設(shè)立的對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作專項(xiàng)資源規(guī)模，與一些發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)某些礦種探礦進(jìn)行的資金補(bǔ)助規(guī)模相比還很小，對(duì)于境外礦產(chǎn)的開發(fā)支持作用有限；而且，現(xiàn)有的國(guó)外礦產(chǎn)資源風(fēng)險(xiǎn)勘查專項(xiàng)資金申請(qǐng)難度較大，且僅集中在風(fēng)險(xiǎn)勘探領(lǐng)域。
李元認(rèn)為，政策支持的力度與針對(duì)性不足，是造成國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)企業(yè)缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的原因之一。我國(guó)在能源領(lǐng)域培育了中石油、中石化、中海油、神華等一批世界級(jí)企業(yè)，然而在礦產(chǎn)領(lǐng)域沿缺乏領(lǐng)軍企業(yè)。2008年，全球最大的礦產(chǎn)企業(yè)必和必拓，銷售收入近600億美元，利潤(rùn)超過200億美元，國(guó)內(nèi)企業(yè)與其不在一個(gè)重量級(jí)上，很難與之在國(guó)際市場(chǎng)展開有力競(jìng)爭(zhēng)。
三、國(guó)有企業(yè)往往遭遇政治歧視，民營(yíng)企業(yè)缺乏政策通道。全國(guó)政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)委員李鐵軍說，目前，境外資源開發(fā)的主體仍是國(guó)有企業(yè)特別是中央企業(yè)，2008年，經(jīng)國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)的境外礦產(chǎn)資源投資項(xiàng)目中，中央企業(yè)協(xié)議投資額占比在90%以上，項(xiàng)目數(shù)量占比50%以上。但是，國(guó)有背景企業(yè)在開發(fā)境外資源過程中非常容易遭遇政治歧視。
全國(guó)政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)委員、中國(guó)科學(xué)院院士王光謙告訴記者，民營(yíng)企業(yè)由于自身實(shí)力較弱，又缺乏國(guó)家政策支持，境外資源開發(fā)成效不大。目前，我國(guó)實(shí)施的“走出去”政策，支持對(duì)象以國(guó)有企業(yè)為主，民營(yíng)企業(yè)能夠享受的政策較少。同時(shí)，在融資方面，國(guó)內(nèi)銀行也主要向國(guó)有企業(yè)特別是中央企業(yè)傾斜，民營(yíng)企業(yè)很難獲得境外資源開發(fā)大額貸款。海外收購(gòu)所需資金是一般企業(yè)難以承受的，即便是大型國(guó)有企業(yè)也都需要銀行的支持，缺乏政策支持與融資渠道的民營(yíng)企業(yè)要收購(gòu)大型礦山資源難度更大。
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