稀土管制需要點(diǎn)政策設(shè)計(jì)智慧
我的稀土誰(shuí)做主？這似乎成了個(gè)問(wèn)題。
在很多國(guó)人看來(lái)，稀土是我國(guó)的資源，如何保護(hù)、如何開(kāi)發(fā)、如何生產(chǎn)、如何收稅、如何出口是我們自己的事情，容不得外人來(lái)“指手劃腳”，歐美日憑什么干涉呢？威脅不成，還提到WTO中打官司去了。7月23日,世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)（DSB）正式設(shè)立專家組，將對(duì)歐美日訴中國(guó)稀土出口限制一案進(jìn)行調(diào)查、審議、裁決。難怪很多愛(ài)國(guó)者再次群情激昂，忍不住又要聲討歐美日的霸權(quán)行徑和國(guó)際規(guī)則不公了。
可這些人還是忽略了最基本的一點(diǎn)：稀土固然是我國(guó)的資源，我們有管轄權(quán)，可并不意味著我們?cè)趺垂茌牰际钦_的。國(guó)內(nèi)如何管理且不談，涉及到國(guó)際貿(mào)易環(huán)節(jié)，總要遵守有關(guān)國(guó)際規(guī)則吧？畢竟，我國(guó)是世界貿(mào)易組織正式成員，我們?cè)诩尤霑r(shí)已經(jīng)承諾遵守有關(guān)協(xié)議和規(guī)則，并不是自己可以肆意妄為的。何況，遵守規(guī)則不等于自套枷鎖，更不是自我戕害，而是有利于我國(guó)的根本利益。否則，當(dāng)初我們何必費(fèi)勁巴力的耗時(shí)十多年謀求加入WTO呢？
具體到稀土一案，也要分開(kāi)來(lái)談。一是國(guó)內(nèi)管理問(wèn)題，一是貿(mào)易管理問(wèn)題。一國(guó)資源的保護(hù)和開(kāi)發(fā)，確實(shí)是國(guó)家內(nèi)政，能不能開(kāi)發(fā)、開(kāi)發(fā)多少、開(kāi)發(fā)過(guò)程中應(yīng)該達(dá)到什么條件、有關(guān)的稅費(fèi)征收等等，都是由本國(guó)法律或政府來(lái)決定。這也就是某些人經(jīng)常拿來(lái)說(shuō)事的，美國(guó)不也限制資源開(kāi)發(fā)嗎？自己有稀土不開(kāi)發(fā)，自己有木材不讓砍，自己有石油不讓采，就從國(guó)際市場(chǎng)上買。但這種管制就不違背WTO 規(guī)則--準(zhǔn)確地說(shuō)，是不屬于WTO管轄范圍。但假如到了國(guó)際貿(mào)易環(huán)節(jié)，一國(guó)的貿(mào)易政策就屬于WTO管轄之列了，如果有關(guān)貿(mào)易管制措施產(chǎn)生了扭曲貿(mào)易的效果，損害了其他成員方的利益，相關(guān)方就可以提出異議，協(xié)商解決或者提起訴訟。在稀土一案中，歐美日就認(rèn)為我國(guó)對(duì)稀土出口實(shí)行配額管理、征收出口稅以及出口權(quán)和其他管制措施，違反了WTO規(guī)則和我國(guó)入世承諾，所以才與我國(guó)交涉乃至訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。
但即使在WTO有關(guān)規(guī)則中，國(guó)內(nèi)管理和貿(mào)易管理也不是完全割裂的，而是有聯(lián)系的，那就是所謂國(guó)內(nèi)政策和貿(mào)易政策的連貫性問(wèn)題。而這其中的原則就是不扭曲貿(mào)易、不對(duì)國(guó)外消費(fèi)者實(shí)行差別待遇、不歧視國(guó)外消費(fèi)者。比如，從極端角度說(shuō)，我們禁止開(kāi)采稀土，那么國(guó)內(nèi)消費(fèi)者和國(guó)外消費(fèi)者都不能從我國(guó)獲得稀土，這政策是一視同仁的，就沒(méi)有問(wèn)題；如果對(duì)稀土征收高額資源稅、對(duì)稀土開(kāi)采及生產(chǎn)加工實(shí)行嚴(yán)格環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等等，大大提高稀土生產(chǎn)成本，固然會(huì)抬高稀土產(chǎn)品價(jià)格，但對(duì)于國(guó)內(nèi)外消費(fèi)者來(lái)說(shuō)都是一樣的，也沒(méi)有問(wèn)題。如果我們對(duì)于稀土開(kāi)采實(shí)行數(shù)量控制，比如說(shuō)探明儲(chǔ)量是一百萬(wàn)噸，稀土是可窮竭資源，為了保護(hù)資源，我們每年只允許開(kāi)采十萬(wàn)噸，國(guó)內(nèi)外消費(fèi)者可以同等條件購(gòu)買，也沒(méi)有問(wèn)題；但若這十萬(wàn)噸中規(guī)定只有三萬(wàn)噸可以出口（即實(shí)施出口配額限制），進(jìn)口方認(rèn)為這構(gòu)成了貿(mào)易扭曲、形成了壟斷價(jià)格，是否違規(guī)，我們就需要向投訴方和DSB提供證據(jù)，證明這一政策是出于保護(hù)資源的目的，是國(guó)內(nèi)數(shù)量控制的合理延續(xù)，國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的分配比例也是合理的，并且從實(shí)際效果來(lái)看也沒(méi)有對(duì)外國(guó)消費(fèi)者構(gòu)成歧視和損害。目前我國(guó)對(duì)于稀土一案的應(yīng)訴，大約也只能從這個(gè)角度做做文章。
一般分析，我國(guó)在稀土一案中勝訴的可能性很小。雖然我國(guó)還會(huì)繼續(xù)引用GATT第20條“一般例外條款”來(lái)論證我國(guó)對(duì)于稀土出口管制的合法性，強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展等等，但就以往WTO裁決的案例來(lái)看，此類“例外”要求很嚴(yán)格，輕易難獲支持。我國(guó)在上次九種原材料產(chǎn)品出口管制案中就曾如此應(yīng)訴，DSB裁決認(rèn)同了我國(guó)“政策目標(biāo)的正當(dāng)性”，但還是判我國(guó)的出口管制措施違規(guī)—相當(dāng)于政治正確但措施錯(cuò)誤，正確的保留錯(cuò)誤的取消，DSB比我們還會(huì)玩政治。本次案件，稀土配額限制或許尚可一戰(zhàn)，出口權(quán)也可說(shuō)是與產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件一致，出口稅則幾乎毫無(wú)轉(zhuǎn)換余地。對(duì)于稀土出口征收出口稅，因?yàn)橹苯舆`背了我國(guó)的入世承諾（當(dāng)時(shí)我國(guó)承諾僅對(duì)84個(gè)稅號(hào)的產(chǎn)品征收出口稅，而稀土不在其列），并且在上次的九種原材料出口限制一案中，我方敗訴，DSB裁決征收出口稅不能援引“一般例外條款”辯護(hù)，所以這次我們連辯護(hù)都無(wú)從入手，只能聽(tīng)?wèi){裁決。
固然，從成立專家組到拿出報(bào)告到裁決到最終執(zhí)行，整個(gè)過(guò)程曠日持久，至少也要兩年時(shí)間，所以我們有足夠的政策調(diào)整時(shí)間。以我國(guó)的普遍政策變化速度，即便沒(méi)有這個(gè)案子逼迫，我們自己在這期間或許都要調(diào)整了。如果不是意氣用事，不是用一種扭曲的心理與國(guó)際規(guī)則、與外人對(duì)著干，我們自己倒是真該檢討下，為什么我們總會(huì)采取一些治標(biāo)不治本、摁下葫蘆浮起瓢的短視措施？為什么我們的戰(zhàn)略目標(biāo)和政策措施總是不相協(xié)調(diào)甚至有所矛盾？為什么我們?cè)谀媚髮?shí)現(xiàn)國(guó)家利益和遵守國(guó)際規(guī)則的分寸時(shí)老是把握不好，不是授人以柄就是自毀城墻？
我國(guó)稀土問(wèn)題由來(lái)已久。毀壞性開(kāi)采、污染式生產(chǎn)、傾銷式銷售，消耗了資源，污染了環(huán)境，還攪亂了國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)，獲利者只是外國(guó)進(jìn)口商、國(guó)內(nèi)某些企業(yè)和個(gè)人，巨大的代價(jià)卻要國(guó)家和國(guó)民來(lái)承受。很難想象，我國(guó)每年稀土行業(yè)的利潤(rùn)最多不過(guò)百多億元，以前價(jià)格低時(shí)甚至全行業(yè)虧損，而僅環(huán)境污染造成的損失就數(shù)以百億計(jì)！也就是說(shuō)，我們白白消耗了資源，還付出了破壞環(huán)境、損害國(guó)民健康等等的沉重代價(jià)，卻連賬面上的利潤(rùn)都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。一種資源性產(chǎn)品出現(xiàn)如此狀況，無(wú)論如何都是不可思議的。
造成這種匪夷所思狀況的根源在哪里？能夠設(shè)想在一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家里、一個(gè)法治國(guó)家里出現(xiàn)這種情況嗎？
更加不可思議的是，這種問(wèn)題長(zhǎng)期存在，卻長(zhǎng)期得不到解決，而直接原因只不過(guò)是某些地方政府和個(gè)人的利益。因?yàn)橘Y源所有權(quán)虛置，資源的市場(chǎng)價(jià)值得不到應(yīng)有體現(xiàn)，導(dǎo)致地方政府為了政績(jī)大規(guī)模胡亂開(kāi)發(fā)，某些企業(yè)和個(gè)人通過(guò)各種方式拿到開(kāi)采權(quán)進(jìn)行掠奪性開(kāi)采生產(chǎn)，才導(dǎo)致了一種號(hào)稱國(guó)有的自然資源不但不能給國(guó)民造福反給國(guó)民惹禍，而只是富了某些個(gè)人—據(jù)說(shuō)這個(gè)畸形的稀土行業(yè)造就了眾多億萬(wàn)富翁。權(quán)力壟斷資源，官商勾結(jié)分享資源利益，才是亂象之源！
由于這些既得利益者的抵制，國(guó)內(nèi)稀土行業(yè)整頓一直難以見(jiàn)效，雖然力度不可謂不大。--實(shí)際上我更懷疑，這種整頓也是做做樣子的，因?yàn)檎D者也還要維持這種權(quán)力控制資源的基本格局，只不過(guò)底層是通過(guò)這種方式直接尋租獲利，高層通過(guò)這種控制維護(hù)權(quán)力基礎(chǔ)罷了。正是在這種萬(wàn)般無(wú)奈、矛盾糾結(jié)的情況下，正如其他領(lǐng)域一樣，我們只好病急亂投醫(yī)（當(dāng)權(quán)者也可能是心中竊喜，又有理由加強(qiáng)政府管制了�。热簧嫌喂懿涣�，體制動(dòng)不了，那就在簡(jiǎn)單易行的貿(mào)易環(huán)節(jié)對(duì)于稀土出口實(shí)行管制。畢竟，相比國(guó)內(nèi)采取的短期內(nèi)難以見(jiàn)效、要見(jiàn)效只能對(duì)體制傷筋動(dòng)骨的措施，出口管制可是立竿見(jiàn)影的啊！況且又是迎合民心之舉：國(guó)內(nèi)好歹是肉爛在鍋里，讓外國(guó)人白揀便宜怎么行呢。
于是，疊床架屋，無(wú)數(shù)個(gè)政府部門開(kāi)始介入稀土管理，發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)稅總局、環(huán)保部、國(guó)土部、工信部、商務(wù)部、海關(guān)總署、新聞辦（要搞《中國(guó)的稀土狀況與政策》白皮書呀，哈哈！）……行政機(jī)器又有更多事可干了，權(quán)力又增加了。
于是，貿(mào)易糾紛也就這么來(lái)了。
不管這個(gè)案子怎么判，我不認(rèn)為結(jié)果會(huì)對(duì)我國(guó)的稀土行業(yè)有什么根本影響。因?yàn)橄⊥脸隹诠苤埔擦T，不管制也罷，都不會(huì)對(duì)我國(guó)稀土行業(yè)良性發(fā)展產(chǎn)生決定作用。出口管制短期提高了價(jià)格，但還導(dǎo)致了新的問(wèn)題呢，如倒賣出口配額，最高時(shí)達(dá)到每噸50萬(wàn)元，相當(dāng)于產(chǎn)品國(guó)內(nèi)市場(chǎng)銷售價(jià)格，這必然會(huì)產(chǎn)生尋租；去年出口配額只用了61%，說(shuō)明我們的國(guó)際市場(chǎng)份額在縮小，日本已經(jīng)轉(zhuǎn)而從美國(guó)、澳大利亞進(jìn)口稀土，也說(shuō)明配額限制沒(méi)有意義（配額遠(yuǎn)高于實(shí)際出口額，這種數(shù)量控制措施不是笑話嗎？）；與此同時(shí)，為逃避出口管制，稀土走私又開(kāi)始出現(xiàn)了，業(yè)內(nèi)甚至傳言高于正常渠道出口……管制不當(dāng)，只會(huì)越管越亂。
新的混亂更加證明，真正的問(wèn)題癥結(jié)在前端，而不在貿(mào)易環(huán)節(jié)，所以政策設(shè)計(jì)重心必須前移。走私正是管制不當(dāng)引發(fā)的，希望管制者不要再以此作為加強(qiáng)貿(mào)易管制的理由！假如稀土資源控制（如對(duì)開(kāi)采權(quán)進(jìn)行公開(kāi)競(jìng)拍、資源稅征收到位）、環(huán)境保護(hù)（如對(duì)任何企業(yè)開(kāi)采、生產(chǎn)都實(shí)行嚴(yán)格、統(tǒng)一的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)）有效實(shí)施，相關(guān)成本得到了合理體現(xiàn)，還需要對(duì)稀土出口征收出口稅嗎？還需要專門限定出口權(quán)嗎？還需要進(jìn)行配額限制嗎？
所以，根本解決稀土管制問(wèn)題，需要有點(diǎn)政策設(shè)計(jì)智慧，更需要決策和執(zhí)行魄力。
否則，稀土行業(yè)將與其他嚴(yán)格管制行業(yè)一樣，繼續(xù)亂下去、爛下去�！�
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