中央提加強改革“頂層設計”的臺前幕后
編者按：“頂層設計”，是系統(tǒng)工程的專有名詞。在2011年中央經(jīng)濟工作會議上，明確提出了加強改革頂層設計，在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)取得突破。那么，什 么是改革的頂層設計？為什么在第十二個五年規(guī)劃之初提出這一概念？頂層設計包含哪些內(nèi)容？如何實現(xiàn)加強改革頂層設計的目標、需要走哪些步驟？本報今日推出 特別專題策劃，幫助廣大讀者解讀這些疑問。
改革“頂層設計”的內(nèi)涵是什么？
近日，參與《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》(下稱《建議》) 中共中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任接受了《新世紀》周刊記者采訪。就建議起草的有關情況以及他對相關問題的理解作了闡述。
劉鶴，58歲，中共中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任。他是《建議》的主要執(zhí)筆人之一。因工作關系，參與過從“八五”“九五”“十五”“十一五”四個五年計劃的籌備工作，對國家制定長期規(guī)劃的工作可謂知之甚深。劉鶴本人是經(jīng)濟學家，是“中國經(jīng)濟五十人論壇”的發(fā)起人。
問：在談到推進各方面改革時，《建議》用了“重視改革頂層設計和總體規(guī)劃”這個表述，這個新詞有何意義？另外，說到改革的優(yōu)先順序，匯率、費改稅和資源稅、資源產(chǎn)品價格改革，等等，會有一個什么樣的順序？
劉鶴：“頂層設計”指的是主體結構和主要模式。有了這個設計之后，才 談得上其他。提出這個問題，最主要的原因就是中國改革30多年，現(xiàn)在到了一個新階段。我們積累了豐富的經(jīng)驗，在過去的發(fā)展模式不可持續(xù)和面臨各種各樣新的 重大改革議題條件下，轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，就要經(jīng)濟、社會、政治體制改革穩(wěn)步協(xié)調(diào)推進，在這種情況下，必須有一個頂層設計，包括主要目標以及先后順序。具體 的順序是一個復雜的問題，需要根據(jù)實際情況做出安排。
問：資源性產(chǎn)品和要素價格改革，《建議》列得較細。這些年，改革呼吁不斷，但一直是走走停停，可能與政府權力較大，又擔心通脹影響增長有關。這次的決心如何，會不會在考慮實施的時候又因擔心波動而停頓？
劉鶴：最近油價調(diào)整了，資源稅也在一些地方試驗，我們會從實際出發(fā)加 快推進改革。以什么機制調(diào)整價格，存在很多技術性環(huán)節(jié)的問題。我想指出，對“供求決定價格”的理解需要深化。最近，我與美國同行討論時了解到，同樣是電 價，同樣說供求，我們和美國人的理解是不一樣。美國涉及公共產(chǎn)品價格的決定需要通過模型(model)精細測算，通過聽證，然后再到州政府批準。消費者、 生產(chǎn)者收益或損失算得非常細，不是我們理解的那么簡單�，F(xiàn)實往往與微觀經(jīng)濟學理論不一樣。理論是靜態(tài)的，沒有限定具體利益關系。這種經(jīng)濟體只存在于虛擬的 孤島，在現(xiàn)代社會中不存在。逐步理順資源產(chǎn)品價格關系，完善重要商品、服務、要素價格形成機制，關系國計民生，需要非常科學和審慎。
問：我們注意到，對匯率改革，《建議》中加了一個定語，“以市場供求為基礎的”有管理的浮動匯率制度。這確認了今年6月以來的匯改。
劉鶴：這個表述已有共識，就是漸進式改革。我們希望國際社會能理解幾個基本問題：首先，美國失業(yè)不是中國匯率造成的，因為美國現(xiàn)在的失業(yè)主要在建筑業(yè)，而不是制造業(yè)，失業(yè)群體缺乏市場技能，他們的失業(yè)與人民幣匯率無關。
另外，“十二五”期間，中國有自己的改革議程，既包括匯改，也包括資源稅、要素價格形成機制的改革和工資調(diào)整，這有一個順序問題。逼迫人民幣迅速大幅升值的想法是對中國情況不了解。最后，我們反對“匯率戰(zhàn)”，希望通過合作實現(xiàn)共贏。
問：在對外開放方面，過去的重點在于對外出口及吸引投資，現(xiàn)在是對外出口和進口并重，引資和“走出去”并重，是不是意味著對外經(jīng)貿(mào)政策的轉變？
劉鶴：與其說是政策改變，不如說是環(huán)境和條件變化。中國現(xiàn)在已經(jīng)成為第一出口國，我們不希望貿(mào)易順差過大。從出口來說，主要是改善品種、提高質(zhì)量、調(diào)整結構。
這次《建議》有非常重要的一句話：發(fā)揮進口對宏觀經(jīng)濟平衡和結構調(diào)整的重要作用，促進貿(mào)易收支基本平衡。與改革開放初期追求順差和出口創(chuàng)匯相比，現(xiàn)在有非常重大的變化。金融危機發(fā)生后，投資銀行家們議論的首要問題是新興市場經(jīng)濟體。在此過程中，引資政策必須與時俱進。
改革頂層設計 觸及重重積弊
年終，世人關注焦點的中央經(jīng)濟工作會議落幕。今年的會議因為事關“十二五”開局之年的定調(diào)，更倍受矚目。作為中國級別最高、也最權威的經(jīng)濟風向標，中央經(jīng)濟工作會議對中國經(jīng)濟的研判，直接影響著明年甚至今后五年的宏觀經(jīng)濟政策和經(jīng)濟工作重點。
然而，讓人耳目一新的是，會議關注的焦點遠不止是經(jīng)濟之一域，更以較大篇幅縱論“改革的頂層設計”。
會議這樣研判當前復雜的經(jīng)濟形勢所存在的“突出矛盾和問題”：宏觀經(jīng) 濟平穩(wěn)運行面臨復雜形勢，糧食穩(wěn)定增產(chǎn)和農(nóng)民持續(xù)增收基礎不牢固，經(jīng)濟結構調(diào)整壓力加大，資源環(huán)境約束強化，改善民生和維護社會穩(wěn)定任務艱巨。我國經(jīng)濟社 會發(fā)展中的短期問題和長期問題交織，結構性問題和體制性問題并存，國內(nèi)問題和國際問題互聯(lián)……
環(huán)境約束也好，經(jīng)濟結構壓力也好，民生與社會穩(wěn)定也好，重重矛盾，歸 結到一個癥結，就是諸多重要領域的改革雖呼之欲出多年卻始終沒有到位，導致最廣大的農(nóng)民以及城市草根階層未能充分分享30年累積的改革成果。而眼下，飛速 上漲的CPI，仰之彌高的物價，又在漸次消解著百姓手頭握有的經(jīng)濟收益。
中國經(jīng)濟改革成就空前輝煌，給中華民族的偉大復興奠定了深厚的物質(zhì)基礎，這已經(jīng)得到世界上的公認。接下來的重大課題是讓人民群眾得到更多實惠，充分享受經(jīng)濟發(fā)展的豐碩果實，小心翼翼地護住百姓錢袋，不能在人民幣外升內(nèi)貶的矛盾趨勢中，坐視人民財富的不斷縮水。
我們欣喜地看到，中央經(jīng)濟工作會議在為明年的宏觀經(jīng)濟定調(diào)“積極穩(wěn) 健，審慎靈活”之后，更在多處用堅定的筆觸表述對民生的關切和具體操作措施，以落實調(diào)結構、控通脹的目標。比如，在要求政府財政“壓縮一般性支出”，厲行 節(jié)約的同時，要求信貸資金更多投向?qū)嶓w經(jīng)濟特別是“三農(nóng)”和中小企業(yè)；突出強調(diào)改革欠帳最多的“三農(nóng)”問題，“在強農(nóng)惠農(nóng)的思想認識只能增強不能削弱，強 農(nóng)惠農(nóng)的政策力度只能加大不能減小”；在調(diào)整優(yōu)化需求結構時，則反復強調(diào)居民“消費”——“增強消費拉動力，重點提升居民消費能力、改善居民消費條件、培 育新的消費熱點”；更在完善基本公共服務，創(chuàng)新社會管理機制時醒目地提出，“十二五”開局之年，要“在改善民生上要扎扎實實辦幾件實事”。
會議還明確表示，要“加大改革攻堅力度，推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉變。必須 以更大決心和勇氣全面推進各領域改革”。并繼續(xù)沿用黨的十七屆五中全會以及“十二五”規(guī)劃中引人注目的最新表述，“要加強改革頂層設計，在重點領域和關鍵 環(huán)節(jié)取得突破。要研究制定收入分配改革方案，努力扭轉收入差距擴大趨勢。”
將深化改革冠以語出系統(tǒng)工程專有名詞的“頂層設計”，標志著中央決策 層對改革走向全面深化與協(xié)調(diào)配套的系統(tǒng)性的決心與勇氣。30多年來，經(jīng)濟改革一騎絕塵，讓一部分人先富起來，而眼下盤根錯節(jié)的社會矛盾，特別是民怨極大的 腐敗問題、社會公平正義與收入差距問題，都必須倚靠更廣闊領域的、全面配套的社會改革來消彌，甚至這一領域的改革或?qū)⒊蔀楦母锏闹黧w性工程，使中國國民的 共同富裕成為現(xiàn)實目標。
中央經(jīng)濟工作會議用如此眾多的筆墨力促改革，并涉及眾多經(jīng)濟以外的改革領域，是一個令人欣喜的信號。改革的頂層設計，正在一步步觸及國家積弊，值得期待。
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