我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度與開發(fā)補償機制需再改革
礦產(chǎn)資源開發(fā)的補償機制要解決兩大問題，一是對引發(fā)的生態(tài)環(huán)境破壞進行橫向補償，二是對未來不可再生資源的稀缺而進行縱向補償。中央政府所掌握的礦產(chǎn)資源補償費收入沒有涉及到礦產(chǎn)資源開采過程中的大量外部性影響的矯正，從各地情況看，根本談不上用于外部性補償或資源稀缺性補償。
一個完善的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度與開發(fā)管理體制，需要實現(xiàn)兩大目標，一是礦產(chǎn)資源有償取得，其中的“有償”，還要區(qū)分礦業(yè)權(quán)特許權(quán)即mining title 或 mining right有償和資源產(chǎn)權(quán)即mineral property有償；二是礦產(chǎn)資源開發(fā)的外部性得到補償，主要是對生態(tài)環(huán)境破壞的補償，其次是資源稀缺性得到補償，或者說資源使用在代際之間得到“公平 的分配”。
礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度與開發(fā)補償機制改革以后，需要使資源品的價格反映如下五類因素：第一類是礦山企業(yè)的開采成本，其中包括三項：當期直接支出；礦山安全支出；資源枯竭轉(zhuǎn)產(chǎn)支出。第二類是國家對礦產(chǎn)資源擁有的產(chǎn)權(quán)。第三類是國家對礦山開采的行業(yè)特許權(quán)使用費。第四類是資源開發(fā)過程中的外部成本，主要是生態(tài)環(huán)境保護。第五類是資源的稀缺性，即資源的供應(yīng)安全。
一、現(xiàn)行礦產(chǎn)資源有償使用制度改革，解決的主要是礦山開采行業(yè)特許權(quán)有償問題，而未涉及國有產(chǎn)權(quán)問題
2006年9月，國務(wù)院批復(fù)同意了財政部、國土資源部和發(fā)改委制定的《關(guān)于深化煤炭資源有償使用制度改革試點的實施方案》以下簡稱《方案》，先從煤炭行業(yè)開始，選取山西等8個煤炭主產(chǎn)�。▍^(qū)）進行煤炭資源有償使用制度改革試點。
此前企業(yè)無償占有屬于國家出資探明的煤炭探礦權(quán)和無償取得的采礦權(quán)也要進行清理，并在嚴格依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定對剩余資源儲量評估作價后，繳納探礦權(quán)、采礦權(quán)價款。對一次性繳納探礦權(quán)、采礦權(quán)價款確有困難的，《方案》還規(guī)定經(jīng)批準可在探礦權(quán)、采礦權(quán)有效期內(nèi)分期繳納。
《方案》指出，此前經(jīng)財政部、國土資源部批準已將探礦權(quán)、采礦權(quán)價款部分或全部轉(zhuǎn)增國家資本金的，企業(yè)應(yīng)當向國家補繳價款，也可以將已轉(zhuǎn)增的國家資本金劃歸中央地質(zhì)勘查基金（周轉(zhuǎn)金）持有。此后新設(shè)煤炭資源探礦權(quán)、采礦權(quán)，其價款一律不再轉(zhuǎn)增國家資本金，或以持股形式上繳�！斗桨浮愤�提出要適當調(diào)整煤炭資源探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費收費標準，建立和完善探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費的動態(tài)調(diào)整機制。由此也可以看出，有關(guān)部門對礦業(yè)權(quán)價款和礦業(yè)權(quán)的使用還是按照行業(yè)特許權(quán)看待的，即屬于mining title 或 mining right，并沒有將其直接理解為礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)，不屬于mineral property。
對礦業(yè)權(quán)價款收入在中央和地方財政之間的分成比例，《方案》規(guī)定中央20％、地方80％。價款收入用途則按照“取之于礦、用之于礦”的原則，中央分成部分主要用于補充中央地質(zhì)勘查基金（周轉(zhuǎn)金）；地方分成部分除用于國有企業(yè)和國有地勘單位礦產(chǎn)資源勘查外，也可以用于解決國有老礦山企業(yè)的各種歷史包袱問題。而從礦業(yè)權(quán)價款及其使用費收入的使用情況看，它們既難以體現(xiàn)國家對礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)收益不入一般預(yù)算，也難以形成有效的補償，因為這部分資金在多數(shù)地區(qū)僅夠維持管理機構(gòu)或勘探機構(gòu)的日常開支。
在微觀層面上，我們從礦產(chǎn)資源開采企業(yè)的經(jīng)營損益中可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行體制下礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)成本中，國有產(chǎn)權(quán)是缺失的。因法律上導(dǎo)致礦產(chǎn)資源國有產(chǎn)權(quán)缺失，礦山開采者從財務(wù)上無須支付這部分成本。這導(dǎo)致企業(yè)成本虛減，企業(yè)利潤虛增，通常所說的礦老板“暴富”之因，即在于此。至于其中國有產(chǎn)權(quán)收益是由礦老板獨享還是與地方政府分享，甚至是否流入腐敗者腰包，則可以從近年來資源富集地區(qū)的財政收入、涉礦腐敗大案要案中去觀察。
二、現(xiàn)行資源開發(fā)補償機制改革中，補償數(shù)量與標準仍缺乏嚴格的設(shè)計和法律規(guī)定
經(jīng)濟學意義上的補償，是因為經(jīng)濟主體之間存在權(quán)利的相互性，某一主體所產(chǎn)生后果正的或負的并不由其完全承擔，而可能由他人分擔。這樣要么受益者對受損者的福利損失進行補償，要么潛在的受損者為避免福利損失，而對潛在受益者進行補償。
所謂權(quán)利的相互性，即微觀經(jīng)濟學中的外部性。環(huán)境破壞通常成為負外部性的例子。按照科斯開創(chuàng)的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學中權(quán)利相互性觀點，要么開采者無權(quán)采掘，若要開采，采掘者應(yīng)向受損居民作出補償；要么開采者有權(quán)采掘，礦區(qū)及周邊居民為避免自身受損，而對開采者因放棄采掘所導(dǎo)致利益損失作出補償。這種因權(quán)利相互性而產(chǎn)生的補償屬于外部性補償。
對于不可再生的礦產(chǎn)資源來說，權(quán)利的相互性還存在代際之間，即當代人對不可再生資源的使用導(dǎo)致后代人未來對這種資源擁有量的減少。當代人不能因為后代人尚未有機會表達其主張而剝奪其對不可再生資源的擁有權(quán)。因此，當代人開采礦產(chǎn)資源，還要對后代人進行補償，此即資源稀缺性補償。補償?shù)男问娇梢阅车V產(chǎn)資源儲量，結(jié)合當前采礦速度和可開采時間，以某一水平的貼現(xiàn)率計算的租金，積累一種代際分配基金。這種租金可稱為“霍特林”租金Hoteling1931。
也就是說，礦產(chǎn)資源開發(fā)的補償機制要解決兩大問題，一是對引發(fā)的生態(tài)環(huán)境破壞進行橫向補償，二是對未來不可再生資源的稀缺而進行縱向補償。
但目前的礦產(chǎn)開發(fā)補償中，存在的問題主要是：
首先，按照規(guī)定，征收礦產(chǎn)資源補償費的目的是“為了保障和促進礦產(chǎn)資源的勘查、保護與合理開發(fā)，維護國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)益”，這似乎更多地考慮了礦產(chǎn)資源稀缺性補償，甚至國有礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的維護，而對礦山開采導(dǎo)致的環(huán)境生態(tài)影響補償?shù)木癫⑽大w現(xiàn)。也就是說該項收費制度的立法意圖是不明確的。
其次是費率水平過低，根本無法體現(xiàn)礦產(chǎn)資源稀缺程度，而且計征依據(jù)為已采產(chǎn)品銷售收入而非礦產(chǎn)儲量，缺乏制約浪費和破壞式開采的作用。礦區(qū)水土治理、生態(tài)恢復(fù)、移民、居民生活救助和就業(yè)安置等，絕不是區(qū)區(qū)幾十億元補償資金可以勝任的。根據(jù)規(guī)定，這項收入在中央和地方之間按照一定比例進行分成，其中，中央與省、直轄市的分成比例為5∶5，與自治區(qū)的分成比例為4∶6。目前對于中央政府掌握的這部分資源補償費收入，只是通過財政部和國土資源部的部門規(guī)章形式進行規(guī)范，這就是2001年頒布的《礦產(chǎn)資源補償費使用管理辦法》。事實上，中央政府所掌握的礦產(chǎn)資源補償費收入也沒有涉及到礦產(chǎn)資源開采過程中的大量外部性影響的矯正。從各地情況看，根本談不上用于外部性補償或資源稀缺性補償。
三、抓住機遇加快立法，推進礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度與開發(fā)管理體制改革
第一，加快推進國有資產(chǎn)全面保護的立法。本次山西省煤炭行業(yè)整合，其直接目標是解決煤炭開采規(guī)�；�、安全化問題，但涉及到的利益分配糾紛則充分暴露了我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度中的諸多問題。應(yīng)以此為契機，對自然資源類國有資產(chǎn)進行立法論證。自然資源類國有資產(chǎn)立法內(nèi)容應(yīng)主要解決兩大問題：
首先是調(diào)整資源類國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的行使方式。我國自然資源類國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，當前主要是由國土資源部門行使的。這部分資產(chǎn)及其收益，與全國每年財政收入相比為數(shù)甚至更為龐大，但長期得不到全社會足夠的重視。國土資源部門作為行業(yè)管理部門，能否同時代表國家作為自然資源的產(chǎn)權(quán)主體，是一個需要認真研究的問題。對這部分國有資產(chǎn)，國資委、財政部、國土資源部等部門如何劃分權(quán)責，應(yīng)盡快展開論證。
其次是處理好中央與地方礦產(chǎn)資源權(quán)益分配關(guān)系。無論城市國有土地還是礦產(chǎn)資源，產(chǎn)權(quán)的行使和收益如何在不同級次政府之間分割，涉及到財政體制問題。在憲法規(guī)定框架內(nèi)，通過財政法、土地管理法和礦產(chǎn)資源法的修訂，界定政府間對資源類國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)安排，應(yīng)該成為今后我國社會主義市場經(jīng)濟體制的重要內(nèi)容。對此問題不能再回避，而需要拿出勇氣真正面對，或至少積極推進相關(guān)探索工作。
第二，盡快修訂《礦產(chǎn)資源法》。在現(xiàn)行制度框架內(nèi)，首先，修訂《礦產(chǎn)資源法》，就礦業(yè)權(quán)和國有礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)進行區(qū)分，以將憲法規(guī)定的國有產(chǎn)權(quán)落到實處，阻止國有資產(chǎn)流失。其次，現(xiàn)行法律在資源開發(fā)補償方面也缺少調(diào)整礦權(quán)與地權(quán)關(guān)系的內(nèi)容。比如在集體土地范圍內(nèi)采礦，該集體有沒有優(yōu)先取得礦業(yè)權(quán)的權(quán)利、土地所有權(quán)人和采礦權(quán)人利益如何兼顧保護等，尚缺乏法律規(guī)范。
第三，主法和配套法規(guī)需要合理配置�！兜V產(chǎn)資源法實施細則》與《礦產(chǎn)資源法》不配套，法律缺少對一些基礎(chǔ)性法律概念的約定和表述，而實施細則和辦法中的約定和表述不準確、不正確和不權(quán)威，造成法律與行政法規(guī)相比在內(nèi)容上出現(xiàn)“弱法強配套”現(xiàn)象。
第四，關(guān)于礦業(yè)權(quán)交易的內(nèi)容亟待補充，原來嚴格限制礦業(yè)權(quán)交易的內(nèi)容需要改變。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，礦業(yè)權(quán)交易市場逐步形成，但因缺乏立法規(guī)范，只能參照其他產(chǎn)權(quán)交易辦法來運作，而一般產(chǎn)權(quán)交易辦法不能正確反映礦業(yè)權(quán)的特性，由此產(chǎn)生礦產(chǎn)交易的“灰色地帶”甚至“黑色地帶”。
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